Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Новым этапом в развитии форм участия населения в осуществлении государственной власти явился период сословно-представительной монархии (XVI–XVII века). Период феодальной раздробленности и начальный этап складывания Московского государства характеризовались нераздельностью или слабой разделенностью в восприятии людей собственности на землю и власти, хозяйственного и государственного, частного и публичного управления. Князья, например, писали в духовных грамотах, что оставляют своим наследникам такие-то земли, столько-то меховых шуб, такое-то столовое серебро и т. д., вплоть до мелких вещей. Однако постепенно жизнь заставляла понять, что государственное управление не может быть сведено к управлению домашним хозяйством. К реформам пробовали подступиться еще в XV веке, но действительно существенные перемены произошли в XVI столетии. Уже в первой его половине стали постепенно переходить к губному самоуправлению, которое было нацелено на более эффективную борьбу с преступностью на местах. Чуть позже параллельно с губным самоуправлением стало вводиться земское самоуправление, затем был изменен порядок сбора налогов (появились верные старосты). И конечно же революционным шагом стало учреждение земских соборов. Первый Земский собор был созван в 1549 году [4] . Роль соборов падает во второй половине XVII века, но все же они время от времени созываются, постепенно вырождаясь и угасая в 80-е годы указанного столетия.

Сословно-представительные учреждения явились шагом вперед в развитии форм народовластия по сравнению с народными собраниями. Так, вече было формой прямой демократии. А формы прямой демократии при всей их значимости имеют и ряд ограничений. Например, вече может быть созвано на сравнительно небольшой территории, а в крупном государстве это невозможно. Народное собрание не может заседать долго, поскольку в нем участвует все взрослое население, а необходимость удовлетворения насущных жизненных потребностей предполагает, что эти же люди должны быть задействованы в повседневном производстве. Такого рода ограничения преодолеваются путем применения различных форм представительной демократии.

Вместе с тем сословно-представительные учреждения надо отличать от появившихся позже парламентов. Сословно-представительные учреждения представляли не граждан своей страны и даже не население, а отдельные сословия и общины, получившие привилегии на такое представительство. Отсюда и формирование части подобных учреждений (как правило, верхней палаты) по наследственно-должностному принципу. По полномочиям сословно-представительные учреждения не были официально законодательным органом. Монарх созывал их для совещания и формально не был связан их решениями. Не случайно, например, законодательные инициативы в английском парламенте, принятые палатой общин, оформлялись в виде петиций. На российских земских соборах решения также подавались царю в виде челобитных. Конечно, во многих случаях монарх удовлетворял смиренные просьбы выборных от сословий и общин. Однако правомочным законодательным органом становятся только парламенты современного типа (то есть не ранее XVIII века).

В то же время именно в силу неопределенности круга полномочий земских соборов они имели право рассматривать практически любой вопрос. При этом для рассмотрения разных вопросов царь мог созывать несколько отличающиеся друг от друга по составу земские соборы. В частности, земские соборы утверждали кандидатуру царя при передаче престола по наследству и даже проводили настоящие выборы, когда династия пресекалась. Они также разрабатывали и одобряли проекты законодательных актов, в том числе объемные кодифицированные документы (например, в 1550 году был одобрен Судебник, а в 1649 году – Соборное уложение), утверждали размеры податей, обсуждали вопросы войны и мира, изменения территории и т. д.

Первоначально (в XVI веке) на земские соборы приглашались представители сословных и территориальных сообществ, но чаще всего под такими представителями понимались лица, уже выполнявшие какие-либо общественные обязанности, то есть представители «по должности», а не специально избранные депутаты. Кроме того, «по должности» в состав собора входили все члены Боярской думы, высшее духовенство. Однако даже на этом этапе земские соборы существенно меняли характер принятия решений. В. О. Ключевский писал о земских соборах XVI века: «Только здесь боярско-приказное правительство становилось рядом с людьми из управляемого общества как со своею политической ровней, чтобы изъявить государю свою мысль; только здесь оно отучалось мыслить себя всевластной кастой, и только здесь дворяне, гости и купцы, собранные в столицу из Новгорода, Смоленска, Ярославля и многих других городов, связываясь общим обязательством „добра хотеть своему государю и его землям ”, приучались впервые чувствовать себя единым народом в политическом смысле слова: только на соборе Великороссия могла сознать себя цельным государством» [5] .