Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Роль второй палаты парламента отводилась реформированному Государственному совету. Идея реформы Государственного совета (причем изначально в противовес Думе) возникла еще в июне 1905 года. Тогда Совет министров в ходе обсуждения булыгинского проекта обнаружил, что тот имеет «сходство с конституционным строем», что противоречило многократно высказываемой воле императора Николая II сохранить самодержавие незыблемым, а также его прямому указанию, чтобы проект не имел последствием «конституционный образ правления». Поэтому стало вполне очевидным, что с учреждением Думы значительно изменятся условия осуществления в стране власти, причем не только и не столько в силу определенных формулировок закона, сколько в результате деятельности выборного органа. В связи с этим Совет министров поручил Д. М. Сольскому (который в 1905 году был председателем Государственного совета, а до этого уже достаточно долго находился в его составе и возглавлял департамент экономии) «заняться вопросом о преобразовании Совета для согласования деятельности обоих законосовещательных учреждений». Цель определила все содержание реформы: роль Государственного совета как верхней палаты, личный состав и способы его формирования, его права и место среди других высших государственных институтов. 20 февраля 1906 года был утвержден закон, осуществивший реформу Государственного совета. Позже его положения вошли в текст Основных государственных законов Российской империи (далее – Основные законы).

Видя, что в лице Государственного совета царское правительство приготовило «узду» для и без того избираемой невсеобщими, непрямыми и неравными выборами Государственной думы, оппозиционные самодержавию силы начали добиваться скорейшего упразднения Государственного совета. Наиболее резкие оценки ситуации, сложившейся в связи с рассматриваемой реформой Государственного совета, давали большевики: «Закон 20 февраля, превращающий Государственный совет в верхнюю палату, еще больше ухудшает положение о Думе, стараясь окончательно свести ее на роль бессильного совещательного придатка к самодержавной бюрократии» [15] .

Реформированный Государственный совет состоял из назначенных царем лиц. А другая половина уже нового Государственного совета избиралась по куриям: от губернских земских собраний – 34 члена; от съездов землевладельцев в неземских губерниях – 22 члена; от дворянских обществ – 18 членов; от православной Церкви – 6 членов; от Академии наук и университетов – 6 членов; от организаций торгового купечества – 6 членов и от организаций предпринимателей-промышленников – 6 членов. Таким образом, выборная часть Государственная совета в полном составе насчитывала 98 членов. При этом был разработан такой способ формирования и предусмотрено такое представительство, которые позволили бы доминировать дворянству. С апреля 1906 по февраль 1917 года в составе Госсовета было 427 членов: 202 назначенных к присутствию и 229 выборных, из коих потомственными дворянами были свыше 90% назначенных и около 84% выборных [16] .

По общему правилу, срок полномочий выборных членов Государственного совета составлял 9 лет, причем каждые три года в указанных куриях переизбиралась одна треть состава. Единственное исключение было установлено для земских собраний и съездов землевладельцев. Поскольку срок полномочий губернских земских собраний составлял три года, то считалось, что они не могут выбирать представителей на время большее, чем длятся их полномочия. Поэтому они избирались на три года и выбывали все одновременно. Съезды землевладельцев избирали членов Государственного совета в тех губерниях и других частях России, где не было земств, поэтому для избранных ими членов Государственного совета был установлен такой же срок полномочий, как и членов этой палаты от земских собраний. В 1912 году в статью 17 Учреждения Государственного совета было внесено дополнение, согласно которому сейм Финляндии мог избирать двух членов этой палаты, однако сейм указанным правом так и не воспользовался.

Как мы видим, принципы формирования Государственного совета отличались от принципа образования Государственной думы (срок полномочий депутатов Государственной думы составлял 5 лет, а перевыборы всех депутатов проводились одновременно). Выборы в Государственную думу, хотя и не были всеобщими, равными и прямыми, проводились по территориальному принципу. Государственный совет же, во-первых, наполовину назначался императором, а во-вторых, другая половина его членов избиралась от организаций, то есть формировалась на основе корпоративного принципа.