Русская революция. Агония старого режима. 1905-1917

На службе все, имеющие чин (включая и университетских профессоров), должны были носить мундиры, покрою и цвету которых было посвящено пятьдесят две статьи «Устава о службе». Обращаться к ним надлежало тоже по особой форме соответственно чину; система титулования была построена по немецкому образцу. Каждому чину были присущи свои привилегии и детально разработанный порядок старшинства.

Вознаграждение за службу чиновник получал в виде жалованья, оплаты служебных и иных расходов и квартиры или соответствующей суммы на ее содержание; чиновник 1-го класса получал в тридцать раз больше чиновника 14-го класса. Очень немногие чиновники имели поместья или другие независимые источники дохода: в 1902 году даже среди чиновников первых четырех классов лишь каждый третий имел поместье²⁹. Уходя на покой, высшие сановники, как преданные слуги, обычно получали денежное вознаграждение от царя; так, министр внутренних дел Н.М.Маклаков получил при отставке сумму в 20 тыс. руб., а П.Н.Дурново — 50 тыс., дворцовый фаворит премьер-министр И.Л.Горемыкин — 100 тыс.³⁰. За хорошую службу предусматривались и другие награды — всевозможные ордена согласно строгой градации по значимости и старшинству, одно описание которых занимает не более не менее как восемьсот шестьдесят девять параграфов «Устава о службе».

Итак, как мы видим, государственные служащие составляли замкнутую, отгороженную от остального общества касту, доступ в которую и продвижение внутри были строго регламентированы сообразно социальному происхождению, образованию и старшинству и которая составляла в 1900 году более 225 тыс. человек, включая служащих полиции и жандармерии.

* * *

Наследие вотчинного уклада не менее выпукло проявлялось и в структуре и деятельности основных исполнительных органов — министерств.

В средневековых княжествах северной России, политическая власть в которых принадлежала правителю в силу владения данной территорией, администрирование было разбито по отдельным областям хозяйства («путям») и организовано скорее по географическому (территориальному) принципу, а не функциональному, служа в первую очередь экономическим целям. Ответственность за определенную хозяйственную область возлагалась на княжеских слуг, которые не сотрудничали друг с другом и не представляли единого учреждения. Такая практика сохранилась в российской административной структуре и после учреждения министерств в 1802 году. Российская администрация XIX века строилась по вертикали, почти не имея боковых, горизонтальных связей, и все командные нити ее сходились в вершине, в руках монарха. Такое устройство препятствовало сотрудничеству между министерствами и тем самым установлению единой связной национальной политики, но имело то преимущество, что не позволяло чиновничеству действовать согласованно и посягать на царские самодержавные прерогативы.

За единственным исключением — министерство внутренних дел — российские министерства по структуре и деятельности весьма напоминали соответствующие учреждения на Западе. Но в отличие от Запада в России не было кабинета министров и института премьер-министра. Существовал так называемый Совет министров, куда также входили главы отдельных учреждений и назначался от случая к случаю председательствующий, однако этот орган не обладал никакой властью. Попытки ввести в России постоянно действующий кабинет, предпринимавшиеся в 60-х, а затем, снова, в 80-х годах, не увенчались успехом, поскольку двор опасался, что такой орган ослабит его власть. Сама идея кабинета или даже министерских совещаний считалась порочной. «В противоположность другим абсолютным монархиям, — писал французский наблюдатель в 80-х годах, — у русского императора никогда не было премьер-министра. Невольно или преднамеренно, чтобы сберечь и на словах и на деле неприкосновенной свою власть, они все сами себе были премьер-министрами... Тем не менее в России ощущалась нужда в однородном кабинете как средстве достижения того единства направления действия, которого так недоставало правительству... Такой совет, с официальным институтом премьерства или без него, мог бы изменить все отношения между государем и министрами, поскольку его члены, коллективно ответственные, были бы обречены неизбежно занять по отношению к императору более независимую позицию. Постепенно они стали бы себя ощущать ответственными перед обществом и общественным мнением не менее, чем перед государем, который тем самым снизошел бы до роли конституционного монарха, не ограниченный при этом официально ни конституцией, ни парламентом. В действительности такая реформа, по-видимому невозможная, была почти равносильна революции...»³¹