Русская революция. Книга 1. Агония старого режима. 1905—1917

Министерство внутренних дел было учреждением sui generis, буквально государством в государстве, напоминая не столько отрасль исполнительной власти, сколько самостоятельную систему внутри правительственного механизма⁵⁴. Если у других министерств были четко определенные и тем самым ограниченные функции, то перед министерством внутренних дел стояла общая задача управления страной. В 1802 году, когда оно только возникло, на него возлагались лишь ответственность за экономическое развитие и надзор за транспортом и связью. Сфера компетенции министерства необъятно расширилась в 60-е годы, отчасти в результате отмены крепостного права, лишившей помещиков административных прав, а отчасти в ответ на революционные волнения. К началу XX века министр внутренних дел был чем-то вроде верховного управляющего империи. И амбиции чиновников, занимавших этот пост, не знали границ. В 1881 году, в начале кампании террора, увенчавшейся убийством Александра II, министр внутренних дел Н.П.Игнатьев с целью искоренения крамолы не только в обществе, но и в правительстве, по его мнению, переполненном подрывными элементами, предложил вручить его министерству полномочия «административно-полицейской опеки над всеми другими ведомствами», по характеристике историка П.А.Зайончковского⁵⁵. Сходное по духу предложение касательно губернаторов выдвинул двадцать лет спустя министр внутренних дел В.К.Плеве⁵⁶. Оба предложения были отвергнуты, но то, что их вообще осмелились выдвинуть, весьма показательно с точки зрения объема власти, присущей министерству. И вполне логично, что после 1905 года, когда был учрежден равнозначный пост премьер-министра, занимавшим его сановникам вручался также и портфель министра внутренних дел.

Министр внутренних дел осуществлял управление страной благодаря праву назначать и контролировать главных административных служащих государства — губернаторов. В губернаторы попадали, по обыкновению, из наименее образованных и наиболее консервативных кругов бюрократии: в 1900 году половина их не имела высшего образования. Губернаторы возглавляли губернские правления и многочисленные комитеты, из которых важнейшими были те, что занимались промышленными, военными и сельскохозяйственными вопросами губернии. Возлагалась на них ответственность и за крестьянство: из числа наиболее благонадежных помещиков они назначали земских начальников, которые исполняли функции председателей волостной администрации и пользовались широкими полномочиями над крестьянами. Губернаторы надзирали также и земства. При возникновении массовых беспорядков губернаторы могли обратиться к министру внутренних дел с просьбой объявить в губернии «усиленное» или «чрезвычайное» положение, что означало приостановление действия всех гражданских прав и подчинение указам. За исключением судов и ведомств налогового контроля, губернаторы не встречали препятствий своей власти. При посредстве губернаторов министр внутренних дел управлял всей империей[37].

В круг обязанностей министра внутренних дел входил и надзор за сектантами и подданными неправославного исповедания, включая евреев; в его ведении были цензура, тюрьмы и каторги.

Но мощнейшим источником власти министра внутренних дел послужило то обстоятельство, что после 1880 года в его подчинение перешли и все полицейские установления: департамент полиции, жандармский корпус, а также полицейские учреждения по поддержанию общественного порядка. По словам Витте, «министр внутренних дел есть министр и полиции всей империи и империи полицейской par excellence»[38]. Департамент полиции был уникальным российским явлением — только в России было два рода полиции: одна — для охраны интересов государства, другая — для поддержания закона и порядка среди граждан. Департамент полиции отвечал исключительно за преступления против государства. Он являл собой, по сути, личную службу безопасности вотчинного властителя, чьи интересы явно не совпадали с интересами подданных.

Полицейские силы, следящие за соблюдением правопорядка, были в основном в городах. «Вне городов в распоряжении центральных властей было всего 1582 пристава и 6874 городовых на 90 млн. сельского населения»⁵⁷. В каждом уезде был представитель министерства внутренних дел в лице начальника полиции — исправника. Исправники пользовались широкими правами, включая выдачу паспортов, без которых представители низших сословий не могли удаляться далее чем на 30 км от своего места жительства. Но, судя по их количеству, легко понять, что они едва ли могли обеспечить исполнение закона порядок в деревне.

Согласно порядку, установленному в 1880 году, полицейская служба безопасности состояла из трех элементов, подчиненных министерству внутренних дел: департамент полиции в Петербурге, охранное отделение, с филиалами в нескольких городах, и жандармский корпус, части которого были распределены по всей территории. И немало административных мероприятий в России проводилось посредством секретных циркуляров министерства чиновникам службы безопасности.