Принимая во внимание, какую исключительно важную роль предстояло сыграть национальному вопросу в революции и гражданской войне, кажется удивительным, насколько ничтожным вниманием он пользовался в России: даже активно принимавшие участие в политике интеллектуалы считали национализм и национальный вопрос проблемами маргинальными. Подобная установка явилась результатом сочетания определенных исторических и географических факторов. В отличие от европейских империй, образовавшихся только после формирования национальных государств, Российская империя складывалась одновременно с государством: исторически два эти процесса были в ней почти неразличимы. Кроме того, Россия — не морская держава, ее колонии явились территориальным продолжением ее собственных земель и не отделялись от нее океаном, как владения европейских государств. Это географическое обстоятельство делало затруднительным четкое разделение на метрополию и империю. В той мере, в какой большинство образованных русских вообще задумывалось над данной проблемой, они ожидали, что национальные меньшинства в России со временем ассимилируются, а страна их, подобно США, превратится в единую нацию. Для такой аналогии было мало оснований, поскольку Российская империя, в отличие от Штатов, население которых, за исключением вывезенных из Африки рабов и коренных индейцев, состояло из добровольных переселенцев, складывалась исторически из территорий, завоеванных с помощью оружия. Тем не менее установка эта глубоко укоренилась, что мы могли наблюдать на примере белых генералов, выражавших в данном случае общественное мнение.
Российские политические партии относились к национальному вопросу небрежно: ни одна не оказалась готова предвидеть возможный распад империи и национальную рознь. (Большевики после 1913 г. стали исключением из правила, но, как будет показано ниже, борьба их за право наций на самоопределение была не более чем тактической уловкой: Ленин тоже желал, чтобы империя продолжала существовать.) С точки зрения социалистических партий, любое проявление национализма являлось наследием капитализма, орудием, к которому прибегали «правящие классы», чтобы посеять рознь среди масс. Либералы считали, что демократизация и региональная автономия удовлетворят все законные требования национальных меньшинств. Правые партии хотели видеть Россию «единой и неделимой». Царское правительство, со своей стороны, проводило пагубную политику пренебрежения: оно сурово расправлялось с сепаратистскими движениями, особенно в среде поляков, но верило, что время работает на него и что в итоге все меньшинства, уступая политическому и экономическому превосходству России, растворятся в ней.
Политика эта могла быть оправдана только при условии, что положение в России оставалось бы относительно стабильным и правительство осуществляло эффективный контроль над жизнью страны.
В считанные дни после начала Февральской революции национальный вопрос встал чрезвычайно остро. Падение царизма дало разнообразным этническим группам возможность не только заявить свои претензии, но и настаивать на их немедленном удовлетворении. Требования, которые в населенных русскими районах принимали экономический, социальный или политический характер, в нерусских регионах сливались в форме национализма. Так, например, для кочевников — киргизов и казахов — отнявшие их пастбища русские поселенцы становились не классовыми, но национальными врагами. Для украинского крестьянина перспектива делиться полученной в 1917–1918 гг. землей с пришедшими с севера русскими тоже принимала вид национальной проблемы.
Первыми выступили украинцы, сформировавшие 4 марта 1917 г. в Киеве региональный совет, названный Центральной Радой. Поначалу умеренные в своих требованиях, лидеры украинских националистов становились все более радикальными по мере того, как слабло общероссийское правительство. 10 июня Рада издала манифест, названный в память о воззвании казачьих гетманов в семнадцатом веке «Универсалом», и в нем заявила о себе как о единственном органе, уполномоченном говорить от имени украинского народа: отныне, говорилось там, Украина сама будет распоряжаться собственной судьбой. «Универсал» оказался первым открытым вызовом, брошенным Временному правительству национальным меньшинством: несмотря на то, что Рада не потребовала впрямую независимости, она учредила вскоре местное правительство, начавшее вести себя со всех точек зрения как верховный орган. В августе 1917 г. Временное правительство, уже непоправимо ослабшее, вынуждено было, не имея другого выхода, признать все требования Рады.