Сильное государство. Управление и мировой порядок в XXI веке

Учреждения, таким образом, состоят по меньшей мере из четырех компонент, собранных в таблице 1. Совершенно ясно, что некий объем передаваемого знания заключает в себе первая компонента — то есть общественная система управления, а также планирование и менеджмент индивидуальных организаций. На этом микроуровне организации могут частично перестраиваться, разрушаться, создаваться заново, а также улучшаться или ухудшаться ввиду управления методами, которые проистекают из исторического опыта широкого круга стран. Эти знания могут быть переданы в той степени, до которой теория организации или теория общественного администрирования может быть формализована. Я обращаюсь ко 2-й главе, где показываю, насколько возможна формализация этой темы.

Передаваемое знание содержится также во второй и третьей компонентах табл. 1 — общественном планировании системного уровня и, особенно, планировании создания демократических политических систем. Основание между 1776 и 1789 гг. США было, по сути дела, именно такой попыткой создать демократическую политическую систему, основывающуюся как на теоретических критериях построения, так и на общественном опыте других стран. Послевоенное устройство Германии и Японии также стало результатом попыток осуществления обдуманных планов.

Табл. 1. Компоненты успешности создания учреждений. Компонента Дисциплина Передаваемость

Организационное планирование и менеджмент Менеджмент, общественная организация, экономика Высокая Общественное планирование Политическая наука, экономика, юриспруденция Средняя Основа легитимности Политическая наука Между средней и низкой Социальные и культурные факторы Социология, антропология Низкая

Проблема с указанными уровнями не в том, что полезного знания не существует, но скорее в том, что перспективы его фактического применения встречаются не часто. Страны редко совершают изменения основ своей государственности, и когда они это делают, зависимость от избранного ранее пути (на котором остаются в основном из-за чрезмерной сложности замены всей имеющейся структуры государственных учреждений) бывает настолько сильной, что меняет их курс и очень затрудняет проведение реформ (Krasner 1984). Это часто приводит к тому или иному кризису — внешнему, например войне или давлению со стороны иностранных госуарств, или внутреннему — революции или экономическому коллапсу — и, как следствие, возникают политические условия для серьезной общественной реформы.

Четвертая предлагаемая компонента государственности, моральные нормы и культурологические факторы, может быть управляема публичной политикой, но только в очень малой степени. Конечно, культурные факторы, созданные образованием, являются основными и оказывают влияние на все общественные группы. Со временем они меняются. В последние тридцать лет число высококвалифицированных экономистов-технократов в Латинской Америке растет ненормально быстро, например в результате их обучения в Северной Америке и Европе. Они приносят с собой профессиональные знания о прозрачности отчетности и методах ее ведения, которые превышают имеющиеся в их собственных странах. Но время, потребное для глубоких общественных изменений, велико, и за короткий, почти ничтожный период распространения культурные величины способны измениться только на микроуровне — в отдельных организациях, в школах или в деревнях.

Требования, предъявляемые к организациям

Я хочу вернуться от снабжения организаций к требованиям, предъявляемым к ним. Организационное развитие и организационная реформа неосуществимы без такого снабжения. Экономисты рассказывают такой анекдот: идут по улице экономист и студент; студент видит на асфальте перед ними бумажку в 100 долларов и решает подобрать ее, но экономист разъясняет ему, что банкнота не может там лежать, поскольку если бы она там лежала, ее кто-нибудь уже взял бы (Olson 1996). Другими словами, экономисты склонны верить, что если существует побудительный мотив, он автоматически продуцирует поведение. В действительности хорошие экономические организации не всегда порождают спрос на себя. Даже если общество в целом обеспечено успешно функционирующими учреждениями, любая переделка структуры чревата как победами, так и поражениями, что зависит от ее относительной защищенности. В других случаях проблема может быть когнитивной: общество не способно понять относительную эффективность или неэффективность учреждений. Это равносильно тому, как если не обратить внимания на стодолларовую купюру, лежащую на улице.