Сильное государство. Управление и мировой порядок в XXI веке

Но фактически проблема даже более сложна: международное сообщество не просто ограничено в способности укреплять государство; зачастую оно фактически подрывает способность создавать государственные учреждения во многих развивающихся странах. Эта склонность разрушать, противоречащая благим порывам спонсоров, вытекает из противоречивости тех целей, которые преследуются при оказании международной помощи. Без сомнения, именно слабое или вовсе неудачное общественное администрирование привело к двадцатилетнему кризису развития в самом сердце Африки; после установления независимости умение африканских правительств планировать и осуществлять свою политику ухудшилось. По словам Международного банка, африканские правители таковы: «В последние тридцать лет едва ли не каждая африканская страна служит примером систематической дегенерации дееспособности; при получении независимости большинство стран обладали лучшими экономическими возможностями, чем у них есть сейчас» (процитировано van de Walle 2002). Это ухудшение способностей пришлось точно на период усиления притока внешней помощи туда, где более 10 % от ВВП всего региона составляет внешняя помощь в различных формах.

Противоречие в донорской политике заключается в том, что внешние доноры хотят не только повысить внутреннюю способность государства обеспечивать особые виды обслуживания, такие как ирригация, здравоохранение и начальное образование, но и на практике обеспечить все виды социальной помощи всем нуждающимся. Вторая цель почти всегда достижима, потому что побудительные мотивы доноров налицо. В то время как многие доноры верят в то, что можно работать над достижением обеих целей одновременно, в действительности прямое обеспечение обслуживания почти всегда подтачивает способность местных правительств обеспечивать социальную помощь населению по завершении программы помощи.

Например, все согласны, что программа, цель которой — обеспечение антивирусным препаратом всех больных СПИДом в африканских странах на юге Сахары, обязательно должна быть проведена в жизнь. Некий внешний донор имеет два возможных подхода к лечению. Он может действовать только через жителей стран региона, участвующих в работе инфраструктуры здравоохранения, расширяя их круг привлечением чиновников, врачей и других работников здравоохранения и предоставляя правительству задействовать собственные огромные ресурсы. Другая возможность — посредством внешних участников программы распространения лекарств самостоятельно и напрямую обеспечивать врачей и других работников здравоохранения лекарствами и, что гораздо важнее, пользуясь административной возможностью, обеспечивать работников здравоохранения из сельских районов. Действуя через местное правительство, следует понимать, что неизбежно будет охвачено меньшее количество жертв СПИДа. Национальная инфраструктура здравоохранения может оказаться фиктивной, некомпетентной или в высокой степени коррумпированной, лекарства могут быть разворованы, документация — отсутствовать (записи не хранят), а донорские фонды — истощиться в руках чиновников раньше, чем попадут к нуждающимся в помощи. Организовывая эту деятельность напрямую, имеют целью добиться гораздо более эффективной работы людей, обеспечивающих заботу о здоровье. Но когда предоставление помощи извне обходится без местного правительства, его (правительства) функция — не столько помогать провиантом, сколько поддерживать связь и координировать свою деятельность с зарубежным донором. Местные чиновники получают вредный навык, который никогда не даст им возможности действительно решать проблемы здравоохранения, и мы часто видим, как эти люди отдают эту деятельность в руки зарубежного донора. Разница в возможностях местного правительства и зарубежного донора почти всегда огромна, но как правило подразумевает, что участие последнего будет маргинализировано в последующих решениях о дальнейшей реализации проекта.