Современные международные отношения. Учебник

Это идеальная схема организации внешнеполитического процесса. На практике же возникает прежде всего две задачи. Первая — обеспечение эффективности «концептуального контроля», направленного на то, чтобы предлагаемые ведомствами решения и варианты внешнеполитических акций не выходили за пределы ранее установленных более общих установок, определяющих стратегические подходы России к соответствующим вопросам. Вторая заключается в том, чтобы найти и претворить в жизнь внешнеполитическую линию, учитывающую позиции и подходы разных государственных институтов, и одновременно преодолеть ведомственную ограниченность. Обе задачи должны решаться аппаратом, непосредственно подчиненным высшему политическому руководству страны, т. е. в так называемых президентских структурах. Важность этого помимо прочего обусловлена тем, что в российской элите существуют различные «группы давления», выражающие подчас несовместимые интересы и связанные во многих случаях с теми или иными государственными институтами.

В советский период названные задачи в основном решались в аппарате ЦК КПСС, обладавшем достаточными полномочиями, информацией и экспертными ресурсами для того, чтобы обеспечивать «концептуальный» — в то время прежде всего идеологический — контроль над деятельностью внешнеполитических ведомств, а также осуществлять на регулярной основе согласование их позиций. Последнее по наиболее важным направлениям часто реализовывалось путем создания разных межведомственных комиссий, обязанных представлять высшей инстанции, принимавшей решения, т. е. Политбюро ЦК КПСС, согласованные позиции и предложения.

После распада СССР российскому руководству пришлось организовывать систему подготовки и принятия внешнеполитических решений. В основных своих чертах схема этого процесса сложилась в 1992 г., причем последующие корректировки не меняли ее принципиальных особенностей. Прежде всего было установлено, что решения по вопросам внешней политики принимает не правительство и не парламент, а Президент Российской Федерации. Так, уже в феврале 1992 г. был подписан Указ Президента, в котором говорилось, что деятельность Министерства безопасности, Министерства внутренних дел, Министерства иностранных дел и Министерства юстиции «направляет непосредственно Президент Российской Федерации». На практике это означало, что Министерство иностранных дел, как и некоторые другие ведомства, причастные к внешней политике и вопросам внешней безопасности, по всем аспектам своей деятельности подчиняются только президенту.

Главенствующая роль Президента Российской Федерации в процессе формирования внешней политики страны зафиксирована в Конституции РФ. Так, в ст. 80 говорится: «Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства». В ст. 86 подчеркивается, что «Президент Российской Федерации: а) осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации; б) ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации; в) подписывает ратификационные грамоты; г) принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей». Однако в практическом плане способность любого главы государства проводить в жизнь последовательную, выверенную до деталей внешнюю политику зависит не только от его личных качеств, но во многом и от эффективности непосредственно подчиненного ему аппарата, призванного интегрировать мнения и предложения государственных ведомств, а также анализировать и контролировать их практическую работу.

В качестве такого аппарата, призванного вырабатывать предложения по важнейшим внешнеполитическим установкам, осуществлять координацию внешней деятельности различных российских ведомств и обеспечивать ее соответствие утвержденным установкам, в ряде документов и указов Президента РФ часто упоминается Министерство иностранных дел. Так, в ноябре 1992 г. было подписано распоряжение Президента «Об обеспечении единой внешнеполитической линии Российской Федерации в международных отношениях». В нем, в частности, говорилось: «Возложить на МИД России функции координации и контроля за работой других министерств и ведомств России по обеспечению единой политической линии в отношениях с иностранными государствами, участия в международных организациях и форумах, включая в первую очередь международную деятельность Президента Российской Федерации… Обязательному согласованию с МИДом России подлежат проекты договоров и соглашений, заключаемых от имени Российской Федерации или ее Правительства, а также межведомственные протоколы в случае, если они касаются внешнеполитических вопросов или принципиальных направлений межгосударственных отношений». Впоследствии роль МИДа в качестве координатора внешней политики России подтверждалась несколькими указами президента. Так, в марте 1996 г. этому ведомству еще раз была поручена эта задача.