Формально империя не была свободна в течение периода, который принято называть междуцарствием, но практически верховная власть не была установлена. Трон правителя в действительности довольно долго пустовал, чтобы соотношение политических сил внутри рейха коренным образом изменилось. В первую очередь потому, что семь выборщиков присвоили себе право назначать короля. Архиепископы Майнцский, Кельнский и Трирский, герцог Саксонский, маркграф Бранденбургский, пфальцграф и король Богемии не довольствовались больше правом первого голоса. В письменных документах начала XIII века, в частности в «Саксонском Зерцале», встал вопрос об их исключительном праве на голосование. Но в 1257 г. впервые слова были подкреплены делом. Участие короля Богемии, которому противодействовал автор «Зерцала», было не без труда навязано, и так как король Богемии Оттокар желал быть уверенным в этом праве, он применил его дважды, подряд. Избирательный характер империи усилился, так как эти семь выборщиков прекрасно понимали, что никогда не лишатся своих исключительных прав. Впрочем, они очень быстро поняли, что отвечают за королевство, которое им обеспечивало безопасность, если монарх не мог справиться со своей задачей. Следовательно, они могли свергнуть того, кого выбрали. Таким образом, вырисовывалось различие между империей и императором, между государством и человеком, который руководил его судьбой.
Должность выборщиков дала право этим семи князьям, трем прелатам и четырем мирянам быть выше других членов их ордена,
Продолжительное отсутствие короля влекло за собой разрушение целостности системы, которую методично возводили Гогенштауфены. Земли империи, дворцы, замки и города в течение целых пятнадцати лет подвергались опасности вторжения князей, которые, пользуясь слабостью или недосягаемостью монарха, не способного защищать свои права, стремились расширить свои территории. Если Римский король не мог им противодействовать, это совсем не означало, что тоже происходило и с буржуазией королевских городов. Непосредственная принадлежность к империи была одновременно их гордостью и наилучшей гарантией их свободы. Сотня городов, подавляющее большинство которых находилось на юге Майна, пользовались этим статусом. Для сохранения своих привилегий в 1254 г. города объединились в союз. Они объединились с целью обеспечить сохранение общественного порядка, свободное беспошлинное перемещение товаров и людей по дорогам и рекам. К тому времени, как умер Вильгельм Голландский, признавший это могущественное объединение, города, которые входили в состав союза, присягнули стоять на страже императорского имущества. Нельзя более четко выразить, что за неимением монарха или его наместника они создали нечто вроде отдельного округа империи.