Толкование закона в Англии

И.Ю. Богдановская выделяет самостоятельную предпарламентскую стадию разработки законопроекта, а части законодательного процесса сводит к следующему: законодательная инициатива, стадии (чтения) в палате, рассмотрение законопроекта в комитетах палат, процедура устранения разногласий между палатами в бикамеральных парламентах, порядок введения закона в силу (санкционирование и промульгация)[129]. Каждый законопроект читается в палатах трижды (проходит три чтения). Кроме того, билль направляется на рассмотрение в комитет, который делает в палате доклад о результатах исследования (стадия комитета и стадия доклада). Всего в каждой палате законопроект проходит пять стадий[130].

А.К. Романов называет несколько обязательных стадий законодательной процедуры: внесение законопроекта, первое чтение, второе чтение, работа в комитетах, отчет о работе над законопроектом, третье чтение, обсуждение поправок, получение согласия короля[131]. С.В. Боботов выделяет следующие стадии законодательного процесса: законодательная инициатива, законопроектная деятельность, парламентские слушания, исполнение закона[132]. По мнению Р. Уолкера, парламентская процедура состоит в том, что обычно под наблюдением министра короны составляется законопроект, который затем вносится либо в Палату общин, либо в Палату лордов каким-нибудь членом парламента. Если законопроект проходит все этапы в течение парламентской сессии, то он получает королевское одобрение и становится законом. Содержание закона излагается в разных изданиях, хотя сейчас ссылки делаются на те издания, которые публикуются Издательством Ее Величества и продаются обычной публике[133].

В результате критического анализа и сопоставления различных концепций можно выделить следующие стадии законодательного процесса:

1) предпарламентская подготовка;

2) внесение законопроекта (законодательная инициатива);

3) первое чтение;

4) второе чтение;

5) рассмотрение законопроекта в комитете;

6) доклад (отчет) комитета;

7) третье чтение;

8) рассмотрение в другой палате;

9) одобрение монархом;

10) опубликование;

11) вступление в силу.

Некоторые из указанных стадий почти сливаются друг с другом, например, первое чтение в палате осуществляется непосредственно после внесения законопроекта, а после стадии доклада комитета в палате, как правило, сразу следует третье чтение[134]. В строгом значении законодательный процесс начинается с момента внесения текста документа в одну из палат парламента, только после этой стадии он получает статус законопроекта. Однако собственно парламентский законодательный процесс в подготовке нового законодательного акта составляет, по мнению П. Бромхеда, лишь очевидную часть, «видимую верхушку айсберга, возвышающуюся над водой»[135]. Основная работа над проектом проходит без участия парламента: выявление потребности в новом законе, составление его текста и другие элементы подготовки осуществляются преимущественно в министерствах во исполнение законодательной программы правительства. Большая часть законодательных актов подготавливается к прохождению через парламент централизованно, без ведома парламента, «при закрытых дверях»[136], правительство «раскрывает» свою работу по законопроектированию лишь при ежегодной публикации законодательной программы[137]. У законопроектов, представленных рядовыми членами парламента, по утверждению И.Ю. Богдановской, ввиду специфики парламентской процедуры, практически отсутствуют реальные шансы стать законом, то есть преодолеть всю законодательную процедуру[138], поэтому принятые в результате инициативы рядовых членов английского парламента законы – исключение из общего правила.