Труды по россиеведению. Выпуск 6

Председатель Верховного совета (он же – руководитель его Президиума). О степени влиятельности говорили такие полномочия, как: осуществление общего руководства подготовкой вопросов, подлежащих рассмотрению СНД и ВС; представление Съезду и Верховному совету сообщения о положении республики и о важных вопросах ее внутренней и внешней политической деятельности, а также об участии в обеспечении обороноспособности и безопасности РФ; представление Съезду кандидатур для избрания на должности первого заместителя и заместителей председателя ВС РФ, конституционных судей, председателей Верховного и Высшего арбитражного судов.

Председатель ВС (вместе со своими заместителями) фактически управлял «вечевой демократией», исключая из повестки дня съездов67 одни вопросы и включая другие, определяя их приоритетность, настраивая депутатов на определенный лад, выступая с политическими заявлениями и т.д. Проще говоря, влияние председателя ВС обеспечивалось необъятными полномочиями Съезда, и потому его политический вес становился почти равным президенту РФ (собственно, это было едва ли не самым явным проявлением квазидвоевластия).

Президент: общий конституционный статус. На первый взгляд, президент России обладал весьма значительными конституционными полномочиями. Однако то, что этот институт выглядел политически мощным, объяснялось не столько положениями Конституции, сколько личными качествами Б.Н. Ельцина и его пусть не огромной, но еще весомой народной поддержкой.

Начну с того, что в ст. 121.1 Конституции 1978 г. Президент РФ определялся как высшее должностное лицо и глава исполнительной власти. Последнее свойственно президентской форме правления и предполагает либо непосредственное руководство президента системой исполнительной власти, либо его полный контроль над правительством, если оно создается как отдельный орган68. Однако все другие конституционные нормы противоречили этой конституционной характеристике президента: он не обладал самостоятельностью ни при формировании, ни при отставке Совета министров, в отличие от президентов в президентской модели, и в то же время не имел их преимуществ. Собственно, такой вывод следовал уже из ст. 120, где говорилось: Съезд и Верховный совет «осуществляют контроль за деятельностью всех подотчетных им государственных органов». Это была, скорее, норма-принцип, а более ясно это следовало из ст. 122, которая определяла Совмин как «орган исполнительной власти, подотчетный Съезду народных депутатов, Верховному совету и Президенту РФ».

Президент описывался в Конституции фактически как институт, подотчетный Съезду. Прямо об этом не говорилось, но как иначе расценить, например, обязанность президента представлять не реже одного раза в год доклады Съезду о выполнении принятых им и Верховным советом «социально-экономических и иных программ, о положении в Российской Федерации». Съезд мог потребовать от президента внеочередного доклада (ст. 121.5). Правда, в той же статье речь шла и о посланиях президента «к народу Российской Федерации, Съезду народных депутатов Российской Федерации и Верховному Совету Российской Федерации». Однако ни о регулярности посланий, ни об их содержательной стороне не упоминалось.

Формирование Совета министров – Правительства69 проходило в две стадии (ст. 123): 1) назначение председателя и 2) по его представлению – назначение заместителей председателя, министров, председателей государственных комитетов. Президент также мог согласиться с представлением председателя правительства и включить в его состав «руководителей других центральных органов государственного управления, подведомственных правительству Российской Федерации». Кроме того, в Совмин входили по должности председатели советов министров республик в составе РФ. Замечу, что институт представлений (предложений) премьер-министра президенту не свойствен президентской модели. Еще больше от этой модели отдаляло включение в правительство руководителей исполнительной власти субъектов Федерации, что соответствовало, скорее, советской системе.

Назначение председателя Совета министров могло состояться только с согласия Верховного совета. А это – процедура, характерная для полупрезидентской формы правления, и потому она входила в противоречие со статусом президента как главы исполнительной власти. Теоретически председатель Совмина вполне мог ориентироваться на съездовское большинство, а не на президента, что бывает в полупрезидентских республиках, но невозможно в президентских.