Центральный банк РФ как мегарегулятор финансового рынка

Концепция мегарегулятора сравнительно молода. Традиционно его история отсчитывается от 1986 года, когда Норвегия передала единому Управлению кредитного (с 2009 года – финансового) надзора (независимому от Банка Норвегии) банковский надзор и регулирование деятельности бирж и страховщиков, что стало катализатором аналогичных реформ в Дании (1988) и Швеции (1991). На самом деле, за 2 года до этого, Сингапур создал из Денежно-кредитного управления, выполняющего функции центрального банка, орган «банко-страхо-фондового» надзора, а еще за 20 лет до норвежцев, в 1966 году, Саудовская Аравия объединила банковский и страховой надзор в стенах своего ЦБ – Агентства денежного обращения96. Но и это не «предел». Известно, что к началу Гражданской войны в США в большинстве штатов были суперинтенданты банков, ответственные за регулирование собственно банков, иных кредитных организаций, трастов и строительных компаний, с которыми те были связаны97. А в Российской империи в первой половине XIX века банки и биржи регулировались Министерством финансов исходя из простого принципа целесообразности – как ближайшее к этой сфере ведомство98. По сути на примере американских интендантов и российского минфина мы видим квазимегарегуляторы – и это не натянутое сравнение, а вполне себе аналогичная модель, построенная на единстве решаемых при вмешательстве в экономику задач. Но дело в том, что концепция интегрированного надзора отталкивается именно от современных особенностей финсектора, сформировавшихся к концу XX века, и потому в некотором смысле является преходящей, созданной для конкретного времени и конкретных условий – изменится рынок, изменится и она. Для XIX века был актуальным вопрос о формировании независимого центрального банка, наделенного монополией в сфере кредитно-денежной политики. И в этом смысле квазимегарегуляторы рассматривались властями как зло (в США – из-за того, что они формировались на уровне штатов и использовались в борьбе южан за автономию от федерального правительства, в России – из-за вдохновленности идеей независимого от всякого влияния со стороны чиновничества органа). В конце XIX – начале XX вв. банкинг и страхование развивались порознь, поэтому неудивительно, что полномочия как минимум в этом отношении разделялись между разными ведомствами – агентствами в США, Минфином и МВД – в России99. Злободневным тогда был вопрос о допустимости каким-либо вообще прямым образом регулировать финансовую сферу, и квазимегарегуляторы, уже потесненные ЦБ, казалось, уходили в прошлое. Но тут настал 1929 год, и государственное вмешательство в частные финансы с легкой руки «нового курса» во всем мире вошло в новую стадию своего развития – каждый сегмент рынка получил своего регулятора, в первую очередь это отразилось, конечно, на организованных торгах ценными бумагами100. Там, где раньше лежало пространство саморегулирования, теперь восседал государственный орган. Процесс шел медленно: Великобритания, например, долгое время проводила довольно либеральную, по сравнению с США, политику в отношении финансистов101. Кроме того, на протяжении всего XX века происходили скачки то вперед, то назад по направлению к постоянному госвмешательству: когда Скандинавия уже переходила к интегрированному надзору, США при Р. Рейгане и Великобритания при М. Тэтчер крутили пальцем у виска и отменяли прежнюю регуляторную нагрузку, в частности, ограничения для банков102.

Однако XX век подходил к концу, открывая дорогу эре современных финансов, а вместе с ним и новой стадии развития их регулирования. Наступление этапа интегрированного надзора не было связано с национальной спецификой, иначе бы он так и остался уделом Саудовской Аравии, Сингапура и небольших офшоров. Это ярко показала Скандинавия, которая строила свою огосударствленную экономику далеко не так же, как «нефтяные шейхи» или «азиатские тигры». Но все-таки чувствовалось, что есть в этих странах что-то общее, и это были не абстрактные «всеобщие законы развития финсектора». Исследователи конца 1990-ых года нашли ответ в небольших размерах рынка и доминировании банков или же государства на нем. Они предположили, что такая модель вряд ли станет подспорьем для большинства развитых стран, а вот развивающиеся, в первую очередь страны бывшего социалистического лагеря, в принципе отвечают хотя бы одному из двух критериев, поэтому должны с вниманием отнестись к скандинавскому опыту103. Одновременно они указывали на то, что, например, Финляндия не соблазнилась опытом соседей и сохранила отдельные ведомства по банкам и страховщикам, так как те и другие не были сильно экономически сплетены между собой. Надо признать, что и для России 90-ых была актуальна скорее не идея мегарегулятора сама по себе в связи с проблемами развития финансового рынка, а принцип усиленного контроля какого бы ни было отраслевого регулятора за вверенным ему сегментом в связи с отсутствием рыночных традиций.