Украина 1991-2007: очерки новейшей истории

За пределами центральных органов государственной власти личный контроль президента за системой исполнительной власти на региональном уровне обеспечивался через назначаемых (или смещаемых) им глав местных государственных администраций — от областных до районных и городских (кроме Киева и Севастополя). (В 1994 г. руководители местных структур исполнительной власти избирались на основе прямого голосования.) К концу 1990-х годов губернаторы и главы районных государственных администраций фактически или подменили собою органы местного самоуправления, или контролировали их. Назначения на должности руководителей местных администраций (и смещение) находилось в прямой зависимости не столько от административно-менеджерских способностей, сколько от способностей выполнять распоряжения центра. Самый наглядный пример — «волнообразные» увольнения губернаторов и глав районных администраций¹³⁴ президентом.

Таким образом, когда официально, а когда и «в явочном порядке» президент через находящуюся в его руках или контролируемую им систему кадровых назначений самолично контролировал всю вертикаль исполнительной власти в центре и регионах. Кроме того, он лично назначал треть судей Конституционного суда, половину состава Совета Национального банка и половину членов Национального совета по телевидению и радиовещанию. Президент имел право вето на законы, принимаемые парламентом, и к тому же мог возвращать их на доработку, если они хотя бы одной запятой не соответствовали Конституции.

Конечно, формально полномочия президента ограничивались парламентом, который утверждал премьера и правительство, имел право выражать недоверие правительству и Генеральному прокурору (что практически означало их отставку), имел влияние на кадровые назначения на высшие посты в силовых структурах, утверждал государственный бюджет и т. п. Именно это обстоятельство побуждало JI. Кучму, во-первых, к активному вмешательству в парламентские выборы, во-вторых, к ревизиям результатов этих выборов уже в стенах парламента, в-третьих, к популистским мероприятиям, направленным на подрыв общественного авторитета парламента (референдумы), в-четвертых, к борьбе за создание послушного ему большинства в парламенте, что по крайней мере дважды в 1998–2002 гг. привело к серьезным парламентским кризисам.

Формально-юридически Украина представляла собой президентско-парламентскую республику. Одни политологи довольно часто называют форму власти, сложившуюся к середине 1990-х годов в Украине, «полупрезидентской», подчеркивая этим термином некий перевес в пользу исполнительной власти. Другие с не меньшим основанием называли ее «суперпрезидентской»[193], что, видимо, ближе к реальному положению вещей.

В системе президентской власти было еще одно звено, которое, наряду с вполне легальными институтами, предусмотренными Конституцией, фактически представляло своего рода параллельный центр власти — администрация президента.

Функции и сферы влияния президентской администрации постоянно расширялись. Первоначально, еще при Л. Кравчуке, она играла роль своего рода технической канцелярии, готовящей для президента проекты указов и обеспечивающей делопроизводство. Уже тогда наблюдались конфликты, связанные с вмешательством президентской администрации в сферы деятельности законодательной и исполнительной власти и уже тогда аппарат президентской администрации стремился к полномочиям, уместным более для исполнительной власти, а не для технической службы президента.