Украина 1991-2007: очерки новейшей истории

С исчезновением Коммунистической партии как реальной властной структуры функции исполнения государственной власти перешли к тем органам, которые в советское время имели скорее символическое значение, — к Советам. В последние годы «перестройки» значительно усилились политические позиции Верховного Совета, который фактически превратился в центр власти, оттеснив на второй план центральные органы КПУ, и даже пытался выполнять роль исполнительной и высшей судебной власти (Конституционного суда). Однако это усиление политических позиций Советов не означало наличия реальной власти, особенно на местах. В идеале функцию исполнительной власти должен был играть Совет министров и исполнительные комитеты местных Советов, однако «Советская власть» была фикцией в советское время и к моменту обретения независимости Советы иногда неплохо выполняли роль центров политической борьбы, но были мало способны выполнять роль исполнительной вертикали. С уходом с политической арены Коммунистической партии эта вертикаль реальной политической и исполнительной власти фактически исчезла. Образовался вакуум, который необходимо было заполнить.

Институт Президента, введенный в июле 1991 г., находился в эмбриональном состоянии даже с точки зрения формальных правовых норм: в законе от 5 июля 1991 г., согласно которому вводился пост Президента и назначались выборы, объем полномочий главы державы оставался неопределенным и слабо регламентированным, что создавало почву для бесчисленных правовых конфликтов с другими ветвями власти. Впрочем, именно президентская власть была призвана стать основой вертикали исполнительной власти в новой Украине.

В 1991 г. начался изнурительный, но временами чрезвычайно драматичный процесс формирования структур высшей исполнительной власти и выстраивания ее отношений с властью законодательной и судебной, занявший почти 15 лет и до сих пор не законченный. Его начало было чрезвычайно осложнено стремительным падением экономики и развалом социальной сферы, внешнеполитическими конфликтами, усилением сепаратистских тенденций внутри страны. У истоков этого процесса стоял первый президент Украины, Леонид Кравчук, политическую философию которого вполне адекватно передает популярный анекдот: услышав, что идет дождь, а зонта нет, Кравчук предлагает пройти «между капельками». Американский исследователь Александр Мотыль справедливо называл Л. Кравчука «концептуальным президентом», а его правление — «политикой сюрреализма»[47].

Клиентелизм, негласные политические сделки в узком кругу, боязнь ответственности, стремление угодить противоположным политическим силам, приспособленчество и цинизм, прикрываемые демагогией, идеологический промискуитет — все это стало отличительными чертами жизни представителей высших эшелонов украинской политики уже с первых лет независимости. Объем и сложность задач, стоявших перед власть имущими, за редким исключением был несоизмерим с их способностями, знаниями, умениями и волей. Тем не менее жизнь заставляла действовать, потеря темпа означала потерю власти.

В феврале 1992 г. Л. Кравчуку удалось «продавить» в Верховной Раде закон об изменениях в Конституции Украины (1978 г.) — согласно ему президент становился главой государства и исполнительной власти и получал прямой контроль над правительством, назначая ключевых министров и председателя правительства. В то же время Верховная Рада сохранила за собой целый ряд функций, также позволявших напрямую контролировать правительство, в частности она утверждала премьер-министра, предложенного президентом, и состав правительства, не говоря уже о том, что она «явочным порядком» безо всяких законов вмешивалась в его действия. В результате последнее оказалось «слугой двух господ», что сказалось на его и так не высокой эффективности.

Сам президент немедленно после выборов начал выстраивать свою систему власти с исполнительными функциями. В декабре 1991 г. при новом президенте была создана Администрация, призванная осуществлять текущую работу по осуществлению главой державы властных полномочий и одновременно — контролировать правительство и координировать действия президента с парламентом. Поначалу администрация состояла из 4 отделов. Функцию своего рода консультативного и стратегического органа при президенте должна была выполнять Дума (созданная в феврале 1992 г.). И администрация, и Дума немедленно вступили в конфликт с Верховной Радой относительно контроля над правительством — прежде всего потому, что профильные комитеты парламента фактически пытались подменить собой министерства.