Украина 1991-2007: очерки новейшей истории

При Л. Кучме администрация превратилась в колоссального бюрократического монстра, влияющего на все ключевые сферы жизнедеятельности страны — от кадровых назначений до контроля над средствами массовой информации, от разработок стратегий развития страны до определения внешнеполитического курса. Некоторое представление о масштабах влияния администрации можно составить на примере ее «физического роста». При Л. Кравчуке президентская администрация состояла из 4 отделов, где работали 180 человек. В 1994 г., при Л. Кучме, администрация состояла уже из 6 управлений, 4 отделов и 4 вспомогательных единиц. В ее ведении находились также многочисленные советники президента. К 2000 г. в ведении администрации состояло 9 управлений, Служба президента, секретариат президента, отдельный аппарат Главы администрации, 18 структур, осуществлявших консультативные функции, Институт стратегических исследований и Академия государственного управления. В 2002 г. — 2 главных заместителя Главы администрации, 5 заместителей, пресс-секретарь президента, 5 постоянных представителей (в высших органах законодательной, исполнительной и судебной власти), 8 главных управлений, 9 управлений, 1 отдел, Секретариат президента. К 2004 г. в администрации президента работало около 2500 служащих[252]. Глава администрации президента, будучи по форме всего лишь руководителем «технической службы», обеспечивающей нормальную деятельность президентского офиса, в реальности превращался во второе лицо в государстве[253], иногда более влиятельное, чем спикер парламента или глава правительства.

Описание системы центральной власти была бы неполной без упоминания целой группы «теневых олигархов» или «теневых политиков», игравших крайне важную роль в организации взаимодействия президента с «внешним миром» — как с более-менее известными группами интереса/влияния, так и с теми группами, которые старались не обозначаться в публичной политике, но нередко преуспевали в политике теневой. Пожалуй, наиболее репрезентативные фигуры этой когорты — И. Бакай, С. Левочкин, А. Волков[254]. Люди, обеспечивавшие заинтересованным лицам и группам «доступ к телу», обеспечивали функционирование довольно цепкой системы патронажных отношений на самых верхах власти и содействовали становлению разветвленной сети клиентел и ситуативных лояльностей бизнес-структур и власти. Система патронажей и клиентел, возникшая в «верхах» (президентская администрация, правительство, министерства и ведомства), воспроизводилась на региональном, горизонтальном уровне. Эти горизонтальные сети связывались с центральной через аппарат президентской власти на местах и через фискальные и силовые структуры. В результате возник довольно специфический вариант патримониализма, не только создавший целую систему «семей» и бюрократических «кормлений», но и резко ограничивший доступ к власти и ресурсам всем, кто не попал в клиентельно-патронажные сети или выпал из них. Помимо этого, он привел к небывалому росту коррупции и стремительному обогащению высшей бюрократии центра и регионов.

Борьба Л. Кучмы за сосредоточение максимума власти в своих руках является одной из центральных тем политической истории Украины второй половины 1990-х — начала 2000-х годов. Можно предположить, что первоначально стремление президента к концентрации полномочий было вызвано необходимостью быстрой мобилизации сил и оперативного распоряжения ресурсами в условиях непрекращающегося социально-экономического кризиса и неустойчивого баланса между ветвями власти, который все время нарушался. Неплохой иллюстрацией могут послужить мемуары директора Национального института стратегических исследований, советника Л. Кучмы по вопросам экономики Анатолия Гальчинского, посвященный одному из критических эпизодов второй половины 1990-х: «В 1997—1998 гг., после финансового кризиса, каждый понедельник у Президента собирались 5—6 человек /.../ и в оперативном режиме решали, как удержать экономику, чтобы не свалиться опять в ту безумную инфляцию, которую мы пережили в 1993 году... Президенту нужно было иметь сильную волю, сжатую в кулак. По сути, Президент был тогда и главой государства, и главой правительства, и руководителем Нацбанка. Все решалось в его кабинете»[255]. Речь в этом отрывке идет о кризисной ситуации, однако кризис был нормой жизни во второй половине 1990-х. Соответственно, президент был кризис-менеджером, постоянно требующим дополнительных полномочий, и в итоге сам становился заложником этих полномочий.