Умные граждане – умное государство

Увеличение численности, а значит, и политического значения этого растущего среднего класса требовало новых стабильных источников занятости. После войны 1812 года главные исполнительные департаменты Почтового управления, Казначейства и Военного ведомства расширили перечень чиновников и функций. Тенденция набирала силу. Массовые переселения, связанные с индустриализацией, а позже с Первой мировой и Гражданской войнами, тоже подстегивали рост профессиональной бюрократии.

До 1829 года в США существовала единая система государственной службы, которая набирала сотрудников неформальным образом. После 1829 года она разделилась на две системы: одна известна нам сегодня как система политических должностей, занимаемых на основе ротации, а другая предполагает работу по бессрочному контракту (tenure). Но в то время различия были еще нежесткими, а патронат продолжал оставаться нормой.

Ротировались даже мелкие клерки – это позволяло предоставить больше рабочих мест для сторонников партии. Например, в период перехода президентской власти от Гровера Кливленда[298] к Бенджамину Гаррисону[299] ротация в Почтовом управлении затронула более 100 тыс. американцев[300]. Ротационная система под патронатом партий помогала предотвратить укоренение бюрократии в правительстве, но при этом часто делала государственную службу «невежественной, неуклюжей, дорогой, пристрастной, а временами и коррумпированной»[301].

Распределение постов среди сторонников партии обеспечило рабочими местами тысячи представителей нового среднего класса, что было важно в условиях роста экономических издержек на 35 % с 1870 по 1910 год. Число государственных служащих выросло в четыре раза. Тем не менее, пока не возникла действительно профессиональная государственная служба, эпоха Эндрю Джонсона[302] и Улисса С. Гранта[303] воспринималась как время коррупции и скандалов. Неуклонное падение эффективности и этики шло рука об руку с расширением демократического доступа к административным рабочим местам. Парадоксальным образом демократизация доступа к должностям благодаря широкому патронату проложила путь для бюрократизации государственной службы. Должности начали восприниматься отдельно от людей, их занимающих, и федеральная должностная система сделалась системой функций, а не функционеров[304].

В ответ на фоновую коррупцию, порочные практики и политизацию – то, что Теодор Лоуи[305] описывал как политику, на 99 % построенную на патронате и льготах, – начал формироваться идеал системы администрирования, по характеру более близкой к бизнесу, чем к политике[306]. Покушение неудачливого соискателя государственной должности на президента Джеймса Гарфилда[307] вылилось в шумные протесты недовольных очевидным упадком этики государственной службы и ускорило переход на профессиональную систему организации работы правительства, где должности получали по результатам экзаменов, на основании объективных критериев, а не связей. Еще до Закона Пендлтона[308] о реформе государственной службы, принятого в 1883 году, государственные агентства начали перестраивать организацию работы, оплату труда и систему карьерного продвижения по модели бизнеса.

Профессионализация государственной службы и публичных политических ролей, фокус на компетенциях стали моральной реакцией на недостатки прежней системы патроната. Настроения эпохи хорошо отражены в стремлении Вудро Вильсона к гражданской службе, достаточно культурной и самостоятельной, чтобы действовать разумно и энергично, но тесно связанной с умонастроением масс посредством выборов и постоянных общественных консультаций, полностью исключающей произвол или классовые интересы[309].

Это была еще и политическая реакция на то, что с общегосударственного уровня все сложнее становилось контролировать многоглавую гидру ротируемой местной бюрократии, изобретательно отстаивающую собственную систему вознаграждений. Административные аппараты разрастались, брали на себя всё новые роли и функции, а система назначений в обмен на политическую поддержку становилась всё менее управляемой и легитимной. Вскоре даже политическая элита задумалась над тем, как ограничить власть местных административных аппаратов[310].

По мере того как университеты брали подготовку юристов в свои руки, отнимая эту роль у адвокатских контор, и превращали право, политологию и науку управления в формальные академические дисциплины, заново переопределялось содержание государственной службы, превращаясь в занятие, требующее квалифицированного профессионала с университетским образованием, а не едва окончившего колледж клерка или непристроенного родственника.

Со временем университетских профессоров начали назначать на важные посты в правительстве. Как объясняет Леонард Уайт, по мере того как новейшие дисциплины – экономика и статистика, политическая и сельскохозяйственная науки – находили свое место в учреждениях высшего образования, специалисты этих областей стали приносить пользу в практических делах[311].