Новые губернские чиновники были преимущественно русскими или русифицированными остзейскими немцами, что укрепляло власть российского правительства и над русскими подданными, и над нерусскими народами. Главные выборные должности в новых организациях местного самоуправления, особенно в судах, занимали русские помещики, поэтому на некоторые должности в губерниях, где помещиков было мало, кандидатур найти не удавалось (нерусские крестьяне в Поволжье были государственными, а не крепостными на землях дворян). Впрочем, в то время российское правительство позволяло нерусским народам иметь собственные институты низкого уровня, в том числе суды, и до известной степени пользоваться собственными правовыми системами. Это было не столько свидетельство государственной терпимости, сколько практичный и дешевый способ управлять подданными разных этноконфессиональных групп. Например, как мы увидим, собственные городские учреждения были в Астрахани у армян, а казанские татары имели собственные суды (глава 9). В этих судах использовались национальные языки, хотя часто требовался и перевод на русский. Только в конце XIX века государство посчитало нужным вмешаться и провести стандартизацию учреждений и права, объявив русский язык языком управления на всех уровнях.
Российская империя (а также СССР) осуществляла контроль за своими подданными, насильно перемещая их на другие территории. Ограничение передвижений было основой крепостного права (см. главу 3), окончательно введенного в России в 1649 году. Но горожане тоже были прикреплены к своему месту жительства: для переезда им требовалось формальное разрешение. Все это было верно для Европейской России (в Сибири крепостных было очень мало, однако применялись иные формы ограничения в передвижении), но сама природа Поволжья препятствовала контролю над расселением и перемещением людей: по обоим берегам реки жили скотоводы-кочевники; многонациональное и многоконфессиональное население традиционно пользовалось большей автономией, чем русские крепостные и мещане; река и ее берега служили убежищами беглым крестьянам, которые могли влиться в артели речных работников без необходимости отвечать на лишние вопросы. В XVIII–XIX веках государство смогло значительно лучше контролировать размещение волжского населения и в процессе изменило его социально-этнический состав и до определенной степени добилось большей лояльности оседлых жителей.
Как мы уже видели, российское правительство могло в любой момент переместить в любой другой регион казаков, каковы бы ни были их связи с прежними районами и реками. В XVII веке другие категории служилых людей тоже были переведены правительством к границам ради укрепления контроля над этими территориями. Стрельцов, как мы уже говорили, расквартировали в Астрахани. Так называемые однодворцы были отдельной категорией служилых: им давали мелкие участки земли на южных границах в обмен на военную службу, которая главным образом означала защиту границ государства от набегов[315]
. В XVIII веке и однодворцы, и стрельцы устарели как класс, однако продолжали проживать в городах и селах Поволжья, занимаясь сельским хозяйством и мелочной торговлей. В 1780 году в одной только Казанской губернии было зарегистрировано 447 однодворцев мужского пола[316].