Югославское и греческое правительства, обосновавшиеся в Лондоне под опекой Форин офис, поддерживали связь с подпольными организациями правого толка в Югославии и Греции, но их деятельность была по преимуществу негативной. Они сдерживали развитие освободительной борьбы против оккупантов, считая ее в данный момент несвоевременной. Главной патриотической силой в этих странах были партизанские отряды, созданные коммунистическими партиями и ведущие вопреки увещеваниям из Лондона активную вооруженную борьбу.
Наибольшего масштаба сопротивление оккупантам достигло в Югославии. Уже к осени 1941 года численность партизанских отрядов составляла около 70 тысяч бойцов. В течение второго полугодия этого года и в 1942 году они освободили многие города и районы Сербии, Черногории, Боснии, Герцеговины и других областей страны. Важным этапом в деле национального освобождения Югославии стало создание в ноябре 1942 года в городе Бихач Антифашистского веча народного освобождения Югославии (АВНОЮ) – представительного органа патриотических сил всех областей страны.
Боевые успехи партизан снискали им широкую популярность в Югославии и за ее пределами. Высокую оценку им дало Советское правительство в своем заявлении от 14 октября 1942 года. «Наиболее ощутимый ущерб, – говорилось в нем, – нанесен врагу в тех странах, где, наподобие великому движению народных мстителей-партизан, борющихся против оккупантов на временно оккупированных гитлеровцами советских территориях, верные патриоты бесстрашно вступили на тот же путь вооруженной борьбы с захватчиками, как это имеет место в особенности в Югославии».
Трудности освободительной борьбы против военной машины вермахта усугублялись предательской деятельностью отрядов четников под командованием полковника Михайловича. Они фактически сотрудничали с генералом Недичем, премьер-министром белградского марионеточного «правительства». Проводя по указанию Недича и с благословения эмигрантского правительства политику торможения вооруженной борьбы, полковник Михайлович потребовал от партизан безусловного подчинения себе, как «верховному руководителю Сопротивления». Формальное право для такого требования ему давала поддержка эмигрантского правительства, которое в декабре 1941 года произвело Михайловича в генералы, а в январе 1942 года назначило своим военным министром.
18 ноября 1941 года премьер-министр генерал Симович обратился в советское посольство в Лондоне с просьбой о том, чтобы Советское правительство рекомендовало партизанам признать Драже Михайловича «национальным военным вождем». Одновременно аналогичные демарши в Наркоминделе предприняли югославский поверенный в делах Богич и от имени Форин офис английский посол Стаффорд Криппс. Естественно, Советское правительство не согласилось на подобный шаг, имея в виду, что генерал Михайлович скомпрометировал себя связями с коллаборационистом Недичем и не заслуживал доверия.
Широкое признание партизанского движения в качестве главного фактора национально-освободительной борьбы сеяло смятение в кругах реакционной югославской эмиграции, опасавшейся, что после победы над Германией народы Югославии выступят против реставрации антинародного монархического строя и пойдут по пути социального прогресса. Эти опасения высказывало югославское правительство, а вместе с ним и другие эмигрантские правительства, сталкивавшиеся с более или менее аналогичной ситуацией в своих странах и нуждавшиеся в политической помощи извне. Реакционные эмигрантские круги становились послушным орудием английской дипломатии.
В угоду Форин офис они одобрили планы создания на Балканском полуострове и в Восточной Европе некоего подобия того «санитарного кордона», который после первой мировой войны был сколочен вдоль западной границы СССР. Первым звеном нового «кордона» явился договор о союзе, подписанный 15 января 1942 года в Лондоне эмигрантскими правительствами Югославии и Греции. Неделю спустя там же было заключено соглашение о создании польско-чехословацкой «конфедерации». По смыслу соглашения, эмигрантские польское и чехословацкое правительства обязались координировать свою деятельность в экономической, политической, социальной и военной областях. После окончания войны к этим двум странам должны были – по замыслу чиновников Форин офис – присоединиться и некоторые другие государства, составив, таким образом, непрерывный «кордон» из стран, лежащих между Балтийским и Средиземным морями.
Затея с новым «санитарным кордоном», в целях благовидности именуемым «федерацией», имела скрытое антисоветское острие, и советской дипломатии необходимо было не только оценить ее по достоинству, но и предпринять надлежащие политические шаги, чтобы не допустить ее осуществления. Ближайшим делом было, конечно, всестороннее изучение проектируемого и частично уже осуществляемого «кордона», в который входили четыре страны – Польша, Чехословакия, Югославия и Греция, относящиеся к Четвертому Европейскому отделу, – правда, пока только в лице эмигрантских правительств.