23 мая 1912 года Государь Император Николай II утверждает одобренные Государственным советом и Государственной думой законы: "Об отпуске из государственного казначейства средств на образование и содержание авиационного отдела Офицерской воздухоплавательной школы"; "Об отпуске из государственного казначейства средств на образование и содержание авиационных отрядов воздухоплавательных рот" и целый ряд других законодательных актов. К этому времени в русской армии было уже сформировано восемь авиационных отрядов: в Чите, Спасском, Керсе, Ковно, Гродно, Осовце, Киеве и Новогеоргиевске. В целях планомерного ведения занятий в авиационных отрядах, а также их применения на маневрах и подвижных сборах были разработаны: "Инструкция для ведения специальных занятий в авиационных отрядах" и "Руководящие данные для применения авиационных отрядов воздухоплавательных частей".
Одновременно, на этом этапе формируется мнение о передаче вопросов снабжения войск воздухоплавательными аппаратами, руководства обучением военных летчиков и специальной подготовкой воздухоплавательных войск из Главного инженерного управления в ведение Главного управления Генерального штаба, т.е. органу, который непосредственно руководил боевой подготовкой армии и ведал в войсках разведкой и связью. В связи с этим, в нем планировалось создать специальный воздухоплавательный отдел.
12 августа 1912 года, в соответствии с приказом N 397 по военному ведомству, это решение было реализовано на практике. Был утвержден и вводился в действие штат Воздухоплавательной части Главного управления Генерального штаба во главе с генерал-майором И.М. Шишкевич. Его по праву можно считать одним из первых руководителей российской военной авиации.
С возникновением в русской армии единого органа, руководившего воздухоплаванием и авиацией, практически был завершен первый этап в создании военной авиации. Эта памятная дата оформления военной авиации России (12 августа 1912 года) указом Президента Российской Федерации 1997 года N 949 была официально установлена как День Военно-воздушных сил.
Первый опыт применения авиации в локальных войнах начала ХХ-го столетия - Итало-турецкой (1911-1912 гг.) и 1-й Балканской (1912-1913 гг.) наглядно показал, что аэропланы способны успешно решать на поле боя задачи по ведению воздушной разведки, корректировки артиллерийского огня и выступать средствами связи. Однако, из-за своей малочисленности и раздробленности, авиация не могла еще рассматриваться в качестве самостоятельной организационной структуры вооруженных сил. Это было характерно не только для России, но и для других ведущих европейских государств.
В передовых странах мира шел процесс теоретического осмысления роли и места авиации в войне. Россия одна из первых научно обосновала понятия "завоевания господства в воздухе" и "воздушного боя", что ускорило разработку специальных самолетов-истребителей, вооруженных автоматическим стрелковым оружием, и, в дальнейшем, оформление в составе военной авиации истребительных авиационных отрядов.
Весной 1913 года в России был принят "Общий план организации воздухоплавания и авиации в армии", определивший основные аспекты в дальнейшем формировании будущего Военного Воздушного Флота. Было предложено авиацию отделить от воздухоплавания и определить приоритет в ее развитии по отношению к воздухоплаванию.
Создаваемые авиационные отряды подразделялись по принадлежностям на категории (армейские, корпусные, крепостные и особого назначения9). Это было обусловлено ростом технических возможностей самолетов и, как следствие этого, тенденцией к расширению круга задач, ставившихся перед авиаотрядами.
Накануне первой мировой войны Военный министр принял решение об объединении имеющихся авиационных отрядов в единые авиационные войска, однако, законодательного оформления эта мера не получила. В то же время, создание в России авиационной службы позволило успешно применять самолеты в начавшейся крупномасштабной войне.
К началу первой мировой войны Россия имела уже 263 самолета, предназначенных для использования в военных целях. Однако, эти самолеты еще не имели бортового вооружения, скорость их не превышала 120 км/ч, а потолок 4000 м. Они предназначались, главным образом, для ведения воздушной разведки, корректировки артиллерийского огня и решения задач по связи. Стремление поразить наземные цели ударами с воздуха обусловило создание специального самолета-бомбардировщика, а эффективная воздушная разведка и успешные бомбардировки вынудили воюющие стороны вести борьбу с самолетами-разведчиками и бомбардировщиками и создать для этих целей самолет-истребитель.
В 1914 году в России принимается на вооружение 4-моторный стратегический самолет-разведчик и бомбардировщик "Илья Муромец", созданный на Русско-Балтийском вагонном заводе (РБВЗ) талантом молодого авиаконструктора И.И. Сикорского. Он же в октябре 1914 года разработал наиболее удачный проект специального самолета-истребителя "С-16 РБВЗ".