Всеобщая история государства и права. Том 2

Во время прекращения заседаний конгресса действовал комитет из делегатов (по одному от каждого штата). Это был коллективный правительственный орган. Он вправе был назначать должностных лиц, вести текущую финансовую политику, устанавливать размер общей армии. Во избежание возможных злоупотреблений специально вводились ограничения на превращение комитета в полноценный исполнительный орган: ему не могли быть переданы полномочия конгресса и наиболее важные государственные дела.

Мертвой буквой осталась заключительная статья, которой определялся порядок принятия в союз новых штатов (и только для предполагавшегося присоединения Канады заранее давалось полное согласие).

Союз, созданный конституцией 1781 г., был декларативным и преимущественно военно-политическим. Финансовые, торговые полномочия конгресса и правительственных органов союза были весьма условными (например, конгресс вправе был делать займы, но никак не предусматривалось, чем и на основании чего будет расплачиваться). Полное равенство штатов также далеко не соответствовало реальному весу крупнейших колоний и их вкладу в борьбу за независимость. Принятие «Статей» было объективным компромиссом. Его значение заключалось в том, чтобы придать временные правовые рамки формирующемуся политическому организму. Политические лидеры штатов так и расценивали первую конституцию: «Настоящее настроение штатов благоприятствует учреждению прочного союза, — отмечал Д. Вашингтон в 1781 г. — Нужно пользоваться случаем».

Создание федеративной конституция

Ближайший ход событий и государственного развития штатов обнаружил или полную излишность созданной конституции, или ее очевидную недостаточность для регулирования действительных интересов союза. Самой острой стала проблема финансов, в том числе финансирования армии при помощи налогов штатов. Выпуск бумажных денег при отсутствии единого руководства, как и следовало ожидать, завершился быстрым их обесцениванием и финансовым крахом. Встал вопрос о судьбе французских кредитов: без централизованного правительства возврат их был проблематичным. Сохранение каждым штатом собственных торговых пошлин вызвало анархию в торговле при внешней видимости единства. После 1782 г. началось активное освоение новых земель к западу. Их использование, разделы также стали составлять важную политическую проблему. Конфедерация доказала свою жизненность в разрешении конфликтов между штатами, но перед лицом более острых противоречий (в 1786 г. на общем фоне народных волнений из-за долгов и финансового кризиса разразилось значительное по размаху фермерское восстание под руководством Д. Шейса) оказывалась пассивной. Это ставило под вопрос провозглашенные конституционные гарантии: «Если не хватит силы, чтобы справиться с ними, — писал Вашингтон Мэдисону, — какая гарантия, что человеку обеспечены жизнь, свобода и собственность».

Вопросы о торговле и финансовой политике стали побудительным поводом к пересмотру «Статей» 1781 г. В августе 1786 г. в Континентальный конгресс были внесены проекты поправок, на основании которых предполагалось установить права союзных властей регулировать торговлю и, главное, собирать налоги. Одновременно по инициативе отдельных штатов был созван специальный Аннаполи-сский конгресс по вопросам торговли. Конгресс не состоялся из-за отсутствия представителей большинства штатов. В этих условиях Мэдисон и Гамильтон составили воззвание, в котором пригласили представителей всех штатов собраться в мае 1787 г. в Филадельфии на специальный конвент для выработки новой конституции Североамериканских соединенных штатов.

В обстановке реального кризиса власти и управляемости государственного объединения идея образования нового союза сосредоточилась на формировании сильной правительственной (или исполнительной) власти. Именно этим предполагалось преодолеть господствовавшие в ходе Войны за независимость «мечтания о всестороннем самоуправлении». «Мы должны исправить у себя много ошибок, — отмечал Вашингтон. — Составляя свою конфедерацию, мы, может быть, имели слишком хорошее мнение о человеческой природе. Опыт показывает, что без вмешательства принудительной власти люди не усваивают и не исполняют мер, даже наиболее выгодных для них самих». Еще одним важным мотивом провозглашалось преодоление «эксцессов демократии»: «Народ возбудим и непостоянен, редко способен рассуждать и верно решать» (Р. Шерман).

Собравшийся в Филадельфии Конституционный конвент (25 мая — 17 сентября 1787 г.) носил учредительный характер. Для участия в нем были избраны представители от всех штатов. Некоторые не смогли прибыть, часть отказались, и в итоге в работе конвента принимали участие 55 «отцов-основателей» (каких стали называть впоследствии). Все они принадлежали к верхам сложившегося американского общества, большинство стали и политическими лидерами в ходе войны за независимость.