Wiki-правительство

Закон об административной процедуре 1946 г. предусматривает гражданские консультации в связи со всеми нормотворческими действиями агентств, неизбираемых и в основном неподотчетных, что создает демократический контроль за их работой⁴. В то время как конгресс принимает несколько сот законов в год, правительственные ведомства ежегодно вводят в действие от 4000 до 8000 нормативных актов, которые регулируют каждый аспект жизни страны: от качества воздуха и воды, ширины дверных проемов в домах до правил перевозки химикатов, количества орехов в ореховом масле и дырок в швейцарском сыре⁵. Президент Американского университета Нил Кервин называет принятие нормативных актов «самой сложной и важной формой политической деятельности в современной американской политической системе»⁶. Нет ни одного аспекта жизни, который не был бы затронут этим процессом.

Когда бы агентство ни публиковало проект нормирующего документа, по Закону об административной процедуре оно должно уведомить о нем общественность и «дать всем интересующимся возможность принять участие в выработке нормативного акта с помощью предоставления письменной информации, мнений или аргументов с возможностью устной презентации или без нее»⁷. Публичные консультации по закону обычно принимают форму слушаний либо письменных комментариев, отправляемых в агентство почтой или, как принято в последние годы, по факсу, e-mail, через сайт агентства или сайт regulations.gov (информационный центр, где публикуются проекты документов большинства правительственных институтов).

В основе публичного представления информации есть определенная логика. Консультации помогают пролить свет общественной экспертизы на процесс принятия нормативных актов, который иначе был бы предметом недостаточного демократического контроля. Обращение к общественности с просьбой прокомментировать проект законодательного акта позволяет получить возражения, которые предупредят регулятора о возможности потенциальных исков и препятствий на пути его внедрения. Публичное участие еще и «пестует» гражданское чувство, предоставляя широкое поле для активного участия в политической жизни. Томас Джефферсон сказал, что «превращение каждого гражданина в действительного члена правительства и ведомств, наиболее ему близких и интересных, делает его преданным всеми фибрами души идее независимости его страны и конституции республики»⁸.

Но хотя Закон об административной процедуре законодательно и закрепляет право на гражданское участие, реальная практика консультаций особого успеха не имеет. Если рассмотреть более 1500 комментариев к двум десяткам проектов нормативных актов Агентства по защите окружающей среды (EPA), то можно увидеть, что замечания отдельных представителей общественности не превышают 6 %, тогда как 60 % составляют отклики корпораций и отраслевых групп, а 25 % – отклики представителей правительства⁹. Анализ замечаний к другим 11 актам не выявил ни одного комментария от «обычных людей» – доминировали профессиональные группы интересов и правительственные агентства¹⁰. Даже среди профессионалов осведомленность о нормативных актах и внимание к ним невелики. В 2004 г. Американская ассоциация юристов сообщила, что 55 % из 320 специалистов по административному праву, участвовавших в ее опросе, не предлагали своих комментариев к законодательным актам в течение последних трех лет¹¹.

Важно и то, что качество участия в принятии нормативных актов с помощью публичных консультаций ухудшается. Критики процедуры сообщают о целом спектре недостатков: от захвата регулятора (как политологи называют излишнее влияние, оказываемое на регулятора заинтересованными сторонами) в консультационном процессе корпорациями и лоббистами до избыточного участия частных лиц, которые много критикуют, но сами не предоставляют полезной информации. Поскольку площадка для участия имеет уклон в сторону профессиональных юристов и групп интересов, ведомства часто получают комментарии только от заинтересованных сторон из Вашингтона. Когда к обсуждению привлекают обычных граждан, они зачастую перегружают регулятора штампованными, не содержащими информации комментариями, написанными и продублированными какой-либо группой интересов. В 2004 г. EPA получило более полумиллиона комментариев к проекту, касающемуся нормы содержания ртути в воздухе¹². Только 4500 из них были уникальными. Штампованные комментарии помогают группам получать информацию и субсидии от потенциальных членов чаще, чем они сообщают о том должностным лицам.