Земство (апрель 2008)

Как в административной системе решается вопрос замены лифта в муниципальном доме, в городе N на площади Независимости? Идет циркуляр вышестоящему чиновнику, и, если есть средства, циркуляр возвращается вниз, закупаются лифты на весь квартал, район или город. Потом лифты меняют у всех подряд - даже там, где и старый лифт прекрасно работает. Логика местного самоуправления предполагает, что вопрос о замене лифта решается куда более точечно и рационально. Просто потому, что тут нет никакого циркуляра, а есть непосредственный контакт с реальностью - домом, подъездом, его жильцами и их лифтом.

При этом местное самоуправление не отменяет вертикаль власти, а разгружает ее. Классическая модель тут выглядит так. Вопросы государственной значимости находятся в ведении верховной власти, вопросы региональной - в ведении региональной (в достаточной степени самостоятельной), ну и, наконец, вопросы местного значения - «самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения». Только порядок всегда обратный - не сверху вниз, а снизу вверх.

В той же европейской хартии местного самоуправления есть очень важное положение. Называется оно замысловатым словом «субсидиарность», но означает весьма простую и понятную логику устройства власти: на вышестоящие уровни передаются лишь те вопросы, которые не могут быть решены ниже. Финансовая система - основа экономической жизнедеятельности страны - не может находиться в ведении ни местной власти, ни даже региональной. Это обязанность верховной власти. Так же как и создание инфраструктуры. Сколь бы не было развито местное самоуправление, но дороги оно может строить только в пределах своего района. Ну и так далее, вплоть до спецопераций в Сомали или Буркина-Фасо, которые очевидно не могут быть проведены силами городского отряда рейнджеров в свободное от работы время, даже если они посчитают это «ключевым вопросом местного значения». Зато их сил может хватить, если встанет вопрос о разборке с жителями соседних городов. А значит кто-то (а именно, вышестоящая, непосредственно государственная, власть) должен присматривать за тем, чтобы местное самоуправление не превратилось в феодальную войну всех против всех.

Классический сюжет многих американских фильмов и сериалов: после некой катастрофы (ядерного взрыва, техногенной аварии, природного катаклизма) верховная власть перестает существовать, что в итоге приводит к всеобщему упадку. Причем местное самоуправление чаще всего продолжает работать, но вне того социума, который обеспечивала федеральная власть (инфраструктура, финансовая и правовая система, а также силовой контроль), ее деятельность оказывается борьбой за выживание с самыми прискорбными последствиями. И лишь после того, как где-то вновь появляется президент, - возникает и надежда. Когда над городом снова развивается звездно-полосатый флаг, солдаты наводят порядок, возникает электричество, деньги обретают цену, и все становится на свои места. Однако как бы в этой пропагандистской модели ни была значима президентская власть - она является именно надстройкой над властью муниципальной, именно она обеспечивает деятельность местного самоуправления, а не наоборот.

Сверху вниз

Как же обстоит дело с местным самоуправлением у нас? В советское время никакого местного самоуправления не существовало. То есть были советы, были сельсоветы, и даже что-то вроде домкомов. Но они были либо фикцией, либо частью административной системы - иерархичной и жестко встроенной в вертикаль власти. В 90-е годы продолжала функционировать административная система с районным начальством, подчиненным региональному руководству, но параллельно возникала и правовая база, и возможности для формирования системы местного самоуправления. Оно не появилось автоматически и сразу везде. Но, так или иначе, структуры местного самоуправления начали возникать. Где-то был просвещенный и энергичный градоначальник, где-то, наоборот, градоначальник оказывался решительно ни к чему не годным, что повлекло за собой активизацию его оппонентов, где-то просто удачно сложилась конъюнктура в отношениях с областным руководством - причины были разные, и формы местного самоуправления в итоге сложились разные. К 2003 году в России было около 400 сформировавшихся и полноценно функционировавших структур МСУ, еще примерно столько же - на подходе.

Новая власть, которая взялась отлаживать жизнь страны, также понимала важность местного самоуправления и бросила на это дело лучшие силы. Группа разработчиков под руководством Дмитрия Козака провела титаническую работу и параллельно с административной реформой разработала федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Закон этот разрушал последние основы административно-командной системы и действительно закреплял местное самоуправление как важнейшую часть государственной системы России.