С первого года своего существования Золотая Орда не была суверенным государством и возглавлявший ее хан также не считался независимым правителем. Это было вызвано тем, что владения Джучидов, как и других монгольских царевичей, юридически составляли единую империю с центральным правительством в Каракоруме. Находившийся здесь каан согласно одной из статей ясы (закона) Чингисхана имел право на определенную часть доходов со всех завоеванных монголами территорий. Больше того, он имел в этих областях принадлежавшие лично ему владения. Создание такой системы тесного переплетения и взаимопроникновения было связано с попыткой предотвратить неизбежный распад огромной империи на отдельные независимые части. Только центральное каракорумское правительство было правомочно решать наиболее важные экономические и политические вопросы. Сила центральной власти, из-за отдаленности ее пребывания державшейся, пожалуй, лишь на авторитете Чингисхана, была еще столь велика, что ханы Бату и Берке продолжали придерживаться по отношению к Каракоруму «пути чистосердечия, покорности, дружбы и единомыслия» [15].
Но в 60-е годы XIII в. вокруг каракорумского престола разгорелась междоусобная борьба между Хубилаем и Ариг-Бугой. Победивший Хубилай перенес столицу из Каракорума на территорию завоеванного Китая в Ханбалык (нынешний Пекин). Правивший в это время в Золотой Орде Менгу-Тимур, поддерживавший в борьбе за верховную власть Ариг-Бугу, поспешил воспользоваться представившимся поводом и не признал за Хубилаем права верховного правителя всей империи, так как он покинул столицу ее основателя и бросил на произвол судьбы коренной юрт всех Чингизидов — Монголию. С этого момента Золотая Орда обрела полную самостоятельность в решении всех вопросов внешнеполитического и внутреннею характера, а столь тщательно охраняемое единство заложенной Чингисханом империи внезапно взорвалось, и она развалилась на куски.
Однако ко времени приобретения полного политического суверенитета в Золотой Орде, естественно, уже существовала собственная внутригосударственная структура, причем в достаточной степени сложившаяся и развитая. Нет ничего удивительного в том, что она в основных чертах копировала систему, введенную в Монголии еще Чингисханом. Основой этой системы было армейское десятичное исчисление всего населения страны. В соответствии с армейским членением все государство делилось на правое и левое крылья. В улусе Джучи правое крыло составило владения хана Бату, простиравшиеся от Дуная до Иртыша. Левое крыло находилось под властью его старшего брата хана Орды. Оно занимало земли на юге современного Казахстана вдоль Сырдарьи и к востоку от нее. По древней монгольской традиции правое крыло называлось Ак-Ордой (Белой Ордой), а левое — Кок-Ордой (Синей). Из изложенного вытекает, что понятия «Золотая Орда» и «улус Джучи» в территориальном и государственно-правовом отношениях не являются синонимами. Улус Джучи после 1242 г. разделился на два крыла, составивших самостоятельные владения двух ханов — Бату и Орды. Однако ханы Кок-Орды на протяжении всей ее истории сохраняли по отношению к ханам Золотой Орды (Ак-Орды) определенную (в значительной мере чисто формальную) политическую зависимость.
В свою очередь территория, находившаяся под властью Бату, также делилась на правое и левое крылья. В начальный период существования Золотой Орды крылья соответствовали самым крупным административным единицам государства. Но уже к концу XIII в. они превратились из административных в чисто армейские понятия и сохранились только в отношении воинских соединений. В административной структуре государства крылья были заменены более удобным подразделением на четыре основные территориальные единицы, возглавлявшиеся улусбеками. Эти четыре улуса представляли собой крупнейшие административные подразделения. Они назывались Сарай, Дешт-и-Кыпчак, Крым, Хорезм.
В наиболее общем виде административную систему Золотой Орды описал еще в XIII в. проехавший все государство с запада на восток Г. Рубрук. По его наблюдению, монголы «поделили между собою Скифию, которая тянется от Дуная до восхода солнца; и всякий начальник знает, смотря по тому, имеет ли он под своею властью большее или меньшее количество людей, границы своих пастбищ, а также где он должен пасти свои стада зимою, летом, весною и осенью. Именно зимою они спускаются к югу в более теплые страны, летом поднимаются на север, в более холодные» [16].