Административное управление Сибирью в XVIII – первой трети XIX века

Также в ходе первой ревизии были предприняты попытки изменить правовой статус сибирских «иноземцев». В 1720–1721 годах губернатор князь А. М. Черкасский предлагал заменить для «новокрещенных» аборигенов ясак подушной податью, но против этого решения выступил митрополит схимонах Феодор. Архиерея поддержал Петр I, и «Плакатом» 1724 года сибирских аборигенов в подушный оклад определять было не велено112.

Сохранение правового статуса ясачных «иноземцев» означало и сохранение сложившейся в их «землицах» и «волостях» системы управления. Специфика Сибири отразилась и на компетенции государственных судов в отношении аборигенного населения, традиционно судившегося со своими князцами и старшинами на основании обычного права. В 1727 году губернатор и президент надворного суда князь М. В. Долгоруков писал в Сенат, что «в городах Березове и Пельше судебным комиссарам быть не надлежит… для того, что в тех городах обретаются одни ясачные иноверцы»113.

Основные причины неудачи провинциальной реформы: противоречия законодательства о реформе, недостаток профессиональных кадров для заполнения мест в новых органах власти, нехватка денежных и иных средств для финансирования новых органов местного управления, глубокий хозяйственный кризис 1720-х годов и т. д. Особо следует отметить то, что российские администраторы и судьи были воспитаны в традициях XVII века, а новые бюрократические учреждения XVIII века оказались для них просто чужды.

Таким образом, в первой четверти XVIII века самодержавная монархия с Боярской думой и боярской бюрократией превратились в абсолютную монархию во главе с императором, приказы и воеводы были заменены возглавляемой Сенатом системой бюрократических учреждений (коллегий), а на местах – губернаторами и другими должностными лицами. Русское государство стало Российской империей.

Преобразования государственности в России в полном объеме были распространены на Сибирь. Основные направления этих преобразований заключались в рационализации организации и деятельности регионального аппарата управления и становления государственной службы, вытеснении административного обычая законодательными актами, в нормативном регулировании этих процессов. Социальным следствием этих преобразований явилось становление патримониальной бюрократии.

1.2. Особенности управления Сибирью в 1730–1760-х годах

Непрочность системы государственного управления, возникшей в результате административных реформ первой четверти XVIII века, была очевидна. Заложенные Петром I в организацию местного государственного аппарата принципы (отделение суда – от администрации, надзора – от исполнения, финансового управления от полиции) оказались неприемлемыми для России, в которой, в отличие от передовых западноевропейских стран, господствовали феодально-крепостнические производственные отношения (класс буржуазии лишь зарождался), действовали грубые формы насилия в области государственного строя и права. Поэтому именно с местного управления ещё при жизни Петра I началась реорганизация новых учреждений, завершившаяся при его ближайших преемниках.

В 1726–1727 годах были ликвидированы многие дорогостоящие и малоэффективные местные учреждения: Главный магистрат, земские и полковые комиссары, конторы рекетмейстерские и камерирских дел; канцелярии вальдмейстерские и рекрутских дел; надворные суды. На ликвидацию многих дорогостоящих и малоэффективных местных учреждений толкало финансовое положение страны. В манифесте от 9 января 1727 года правительство было вынуждено признать, что «умножение правителей и канцелярий во всем государстве не токмо служит к великому отягощению штата, но и к великой тягости народной…»114.

В 1726 году были упразднены дистрикты, а вместо них восстановлено исторически сложившееся уездное деление. Таким образом, в 1727 году Россия подразделялась на 14 губерний, 47 провинций и более чем 250 уездов. В следующие десятилетия это административно-территориальное деление претерпело сравнительно небольшие изменения115.

Созданные по местной реформе 1719 года отраслевые органы управления в области финансов, хозяйства, суда оказались беспомощными и для осуществления своих задач были вынуждены обращаться к губернаторам, воеводам и комиссарам.

Основным актом в сфере местного управления, определившим компетенцию местных правителей 30–50-х годов, стал общероссийский наказ губернаторам и воеводам, изданный 12 сентября 1728 года116. В соответствии с этим законодательным актом губернаторы и воеводы заменили всю сложную систему местной власти конца правления Петра I. В наказе закреплялось объединение в руках местных правителей административно-полицейских, судебных и фискальных функций. Наказ был инструкцией, унифицирующей структуру и функции местного управления в границах всей России.