Александр II и его время: Кн. 1

Такое управление народным продовольствием привело в конце 50-х годов к тому, что «учреждение сельских магазинов служило собственно не для обеспечения народного продовольствия, а для содержания попечителей». Степень же пользы ничтожных денежных сумм, выдававшихся на продовольствие крепостных (не выше 3 руб. на душу) в распоряжение помещиков, «не обнаружилась никаким видимым образом»¹⁶.

Столь же мизерны были результаты почти вековой деятельности приказов общественного призрения, которые занимались организацией медицинской, учебно-воспитательной и благотворительной помощи населению. Деятельность их была сосредоточена в основном в крупных губернских городах, лишь изредка охватывая некоторые уездные. Крестьянство фактически было лишено призрения самим законом, который на бумаге возлагал призрение крепостных на их помещиков.

Ко времени реформы по всей России в ведении приказов состояло лишь 519 больниц, 33 дома для умалишенных, 8 воспитательных домов, 113 богаделен, инвалидных домов и домов для неизлечимых, 23 сиротских дома, несколько училищ для канцелярских служителей, фельдшерских школ и исправительных заведений¹⁷.

Общепризнанно, что во всех этих немногочисленных учреждениях организация медицинской помощи, образования и благотворительности находилась на самом низком уровне, что нашло отражение и в официальных данных. По сводкам губернаторских отчетов за 1864 г., в Ярославской губернии имелся один врач на 23 тыс. человек, в Костромской — на 30 тыс., в Нижегородской — на 6989 человек¹⁸.

Не лучше обстояло дело с начальным народным образованием. В Ярославской губернии на одного учащегося в сельской школе приходилось 283 неучащихся. В Костромской губернии имелось 269 школ на 13 тыс. сел и 10 тыс. деревень¹⁹.

Картина усложнялась неразделенностью, перемешанностью административных, судебных и хозяйственных полномочий, возлагавшихся на местную администрацию. Объективные условия показывали, что время организации местного управления на сословном начале уже прошло.

«Севастопольский страшный суд»²⁰ совершенно подорвал веру в порядок вещей, который еще недавно многие общественные деятели считали верхом политической мудрости.

Только падение крепостного права открывало путь для переустройства как организации управления, так и его функций.

Первые наметки реформы

Работа по подготовке земской реформы началась в 1858 г., почти одновременно с появлением намерения освободить крестьян. Уже в феврале того же года в Главном комитете по крестьянскому делу были рассмотрены предварительные соображения о новом устройстве уездного управления.

Вскоре эти соображения были одобрены Александром II, а в мае разосланы губернаторам на рассмотрение. Главная мысль проекта 1858 г. состояла в том, что уездная полиция и вся административная власть в уезде передавалась назначенному от правительства уездному начальнику (преимущественно из военных)²¹.

Аналогичная реформа в XVIII в. была проведена в Пруссии. Император Фридрих II²², привлекая военных к управлению, надеялся ослабить влияние бюрократии. Такую же цель преследовали и в Петербурге, разрабатывая подобный проект.

Дворянство негативно отнеслось к проекту. Например, славянофил Ю. Ф. Самарин назвал этот документ «нелепейшим произведением»²³. Большинство губернаторов также нелестно отозвались о проекте.

25 марта 1859 г. последовало высочайшее повеление императора, в котором были окончательно определены главные начала местного управления. В повелении говорилось: «При устройстве исполнительной и следственной части, войти в рассмотрение хозяйственно-распределительного управления в уезде, причем обсудить необходимость предоставления хозяйственному управлению в уезде большего единства, большей самостоятельности и большего доверия, а также определить степень участия каждого сословия в хозяйственном управлении»²⁴.

Вскоре (август 1859 г.) министр внутренних дел Ланской во всеподданнейшей записке наметил и «степень участия»: «дабы вознаградить дворян за потерю помещичьей власти, им следует предоставить первенство в хозяйственной администрации»²⁵.

Примерно тогда же возникают различные предложения о введении земского всесословного самоуправления. Наиболее четко об этом было заявлено предводителем Тверского дворянства А. М. Унковским в августе 1859 г., а затем во всеподданнейшем адресе пяти депутатов. Осуждая существующее положение в местном управлении России, они подчеркивали, что «все дело в гласности; в учреждении независимого суда; в строгом разделении властей и в самоуправлении общества в хозяйственном отношении»²⁶.

В таком же духе высказалось и дворянство Тверской, Ярославской и Владимирской губерний на своих собраниях конца 1859 и начала 1860 г., возбуждая ходатайство о преобразовании местного управления. О необходимости реформы местного управления много говорилось в это время и в печати.