Август–декабрь 1921 года стал временем постепенного выхода Советской России из тотального кризиса. Страна начала переходить на рельсы нэпа, а у крестьянских инсургентов уже недоставало сил к продолжению сопротивления. Даже те, кто еще продолжал борьбу против власти, были морально сломлены предыдущими неудачами и отсутствием четких перспектив борьбы. Сотни походов и тысячи смертей ничего не давали в борьбе с государственной машиной, с огромной армией, накопившей опыт войны на несколько фронтов. В то же время отмена продразверстки и свобода торговли — то, чего добивались повстанцы, — стали реальностью.
Еще в апреле 1921 года в Украине действовали до 35 тысяч повстанцев, на Воронежщине, Тамбовщине и Дону — до 30 тысяч, в Западной и Восточной Сибири — до 70 тысяч: всего в советских республиках России, Украины и Белоруссии — до 200 тысяч восставших крестьян. Из уездов Украины, Белоруссии, Сибири, юга России в центр постоянно шли неутешительные сообщения, что в ряде местностей советская власть существует только формально и реальной властью являются повстанческие атаманы.
В Украине ранней весной 1921 года до 20 тысяч повстанцев на Правобережье группировались под «самостийницкими» лозунгами, признавая или не признавая верховенство Петлюры (только в Киевской губернии насчитывалось около 7 тысяч партизан). До 7–8 тысяч повстанцев считали себя махновцами, более 5 тысяч составляли отряды дезертиров — бывших красноармейцев, мятежников из Красной армии. Были и отряды, ориентированные на белогвардейцев, «поклонники» Бориса Савинкова, отряды «мстителей» из немецких колонистов.
Ленин тогда указывал: «Мы оказались втянутыми в новую форму войны, новый вид ее, который можно объединить словом бандитизм». Постоянное совещание по борьбе с бандитизмом возглавил глава СНК УССР X. Раковский (тогда первое лицо в УССР), а в его состав вошел Фрунзе — секретарь ЦК КП(б)У, командующий вооруженными силами УССР и Крыма, который руководил «малой войной» против повстанцев.
Но летом 1921-го произошел перелом в сознании крестьянства — и сразу стало заметным затухание повстанческо-атаманского движения. За май–октябрь этого года количество повстанцев сократилось примерно в десять раз. Повстанческое движение было подорвано объявлением амнистии повстанцам, результатом которой стало «покаяние» до 20 тысяч партизан, началом колоссального голода на юге России и в Украине, подорвавшего возможности крестьянства сопротивляться режиму.
Власть большевиков укреплялась с каждым днем. И даже такому «энтузиасту», как батька Махно, в июле 1921 года стало ясно, что «атамания», как альтернативная форма «нового мира», себя исчерпала. К этому времени одним из главных организаторов повстанчества в Украине и Белоруссии становятся внешние силы: разведки Польши и Румынии.
В январе 1921 года в Польше был создан Украинский партизанско-повстанческий штаб (УППШ) под руководством Юрия Тютюнника. Польское командование взяло под опеку этот штаб, перебазировав его из Тарнова во Львов (с 1919-го по 1939 год Львов находился в составе Польши) и разместив его в помещении 2-го отдела (разведки) польского Генерального штаба. Во Львове при штабе 6-й польской армии был создан разведывательный отдел — «Эвиденция-2», который патронировал некоторых украинских атаманов. На польской территории (Ровно, Сарны, Тернополь, Кременец, Копиченцы) были созданы пункты разведки и связи с повстанцами Украины. Только за 1921 год в Польше было подготовлено до 500 атаманов и командиров для украинского повстанчества, в основном из офицеров петлюровской армии.
Сотрудникам УППШ и структурам Бориса Савинкова были предоставлены все необходимые технические и материальные возможности для поддержки повстанчества в Украине. Польская разведка обеспечивала «окна» на границе, вооружение, одежду, транспорт, продовольствие, деньги, разрешила привлекать интернированных в польских лагерях солдат армии УНР к повстанческому делу. Польское командование стремилось использовать повстанцев для «активной разведки и диверсий» в глубоком тылу Красной армии.
В то же время правительство Польши формально запрещало легальную деятельность украинских и белорусских повстанческих структур на своей территории. Эти структуры, не имевшие в Польше легального статуса, законспирировали режим своей работы. В Польше петлюровские повстанцы вошли в союз с белорусскими повстанцами и Савинковым. Последний определял количество своих повстанцев в белорусских лесах до 10 тысяч, хотя эта цифра была явно преувеличена вдвое.
УППШ разделил территорию Украины на пять повстанческих групп и 22 района. 1-я — Южная повстанческая группа (контролировала повстанцев на территории Одесской, Николаевской, части Днепропетровской и части Подольской губерний) — состояла из пяти повстанческих районов (1-й Одесский район — атаман Пшонник, 2-й Балтский — Заболотный, 3-й Елизаветградский — Орел-Нестеренко[72], 4-й Александрийский — Деркач, 5-й Днепропетровский — Гнибеда). Руководил 1-й группой атаман Гулый-Гуленко.