Закавказские социалисты не признавали советскую власть, считая ее полностью зависящей от интересов одной партии – большевиков. Отчасти этому способствовало противостояние между Петроградским Советом рабочих и солдатских депутатов и первым составом ВЦИК во главе с известным грузинским социал-демократом, депутатом IV Государственной Думы и участником «февральского переворота» Н. С. Чхеидзе. Но еще летом 1917 г. помимо Советов рабочих и солдатских депутатов в крае стали создаваться многочисленные т. н. «Национальные Советы», возникшие в условиях типичного для 1917 г. увлечения «партийно-общественным строительством». В основу их формирования был положен принцип представительства от многочисленных национальностей, населявших Закавказье. Были созданы грузинский, армянский и татарский (азербайджанский) Советы. В целом деятельность Советов не способствовала централизации управления: «губернские комиссары и исполкомы только номинально сохраняли свою власть, фактически же она принадлежала Национальным Советам». К ноябрю 1917 г. в Тифлисе официально работали грузинский, армянский, мусульманский Советы, располагавшие даже собственными вооруженными формированиями. На их основе весной 1918 г. были созданы правительства независимых Грузии, Армении и Азербайджана. Были образованы также осетинский Совет, отделения Украинской и Белорусской Рады, латышский союз и ассирийская группа. Советы получали право формирования собственных вооруженных сил по национально-территориальному признаку, в частности, предполагалось создание четырех корпусов (грузинского, армянского, азербайджанского и русского) (4).
Эти национальные корпуса нужно было вооружить. Запасы оружия Кавказского фронта, имевшиеся в тыловых складах, перешли к национальным Советам на основе «пулеметного права». Но этого оказалось мало, и в январе 1918 г. под станцией Шамхор несколько эшелонов уходивших с фронта русских солдат было расстреляно, а их оружие отобрано («Шамхорская бойня»).
В таких условиях становилось очевидным, что русское население Закавказья действительно нуждается в защите и самоорганизации. Общество русской культуры в Тифлисе, Русские культурно-просветительные общества в Баку и Батуме инициировали формирование Русского Национального Совета. В конце 1917 г. была создана «Соединенная Комиссия по образованию межпартийного и внепартийного Русского Национального Совета», в работе которой, забыв на время разногласия, работали представители местных Советов рабочих и солдатских депутатов и члены кадетской партии, группы кооператоров и представителей торгово-промышленного союза, правые из организации «Закавказская Русь» и эсеры. Накануне праздника Рождества Христова, 22 декабря 1917 г., Русский Совет официально приступил к работе. При Совете действовали «военная секция», «секция по защите русского населения, пострадавшего от разбойных нападений», юридическая комиссия и даже комиссия по организации собраний и митингов русского населения. Финансирование Совета проводилось за счет добровольных взносов, и первоначальные поступления были невелики (касса началась с 10 рублей).