Бюджетное право

Завершение исполнения бюджета также не всегда наступает по окончании бюджетного года. До 2000 г. в Российской Федерации существовало понятие счетного периода, который включал финансовый год и льготный период. Льготный период составлял один месяц после окончания финансового года, в течение которого завершались операции по обязательствам, принятым в рамках исполнения бюджета[602]. В течение льготного периода осуществлялись платежи по принятым в текущем году обязательствам, а также зачислялись доходы, которые были перечислены в бюджет в прошедшем финансовом году, но еще не учтены на счете бюджета. Продление финансового года на пять рабочих дней для зачисления доходов в бюджетную систему и их распределения между бюджетами и сегодня закреплено в БК РФ[603].

Общепринятым описанием и методом изучения бюджетного процесса является изложение его последовательных стадий, в ходе которых бюджет переходит из одного качественного состояния в другое. Стадии, в свою очередь, состоят из этапов.

Следует заметить, что описание стадий и этапов бюджетного процесса не является единственно возможной его характеристикой. Изначально бюджетный процесс можно представить как последовательную смену полномочий его участников. Вообще, бюджетный процесс напоминает часовой механизм, в котором каждое совершаемое участником действие порождает полномочия и обязанности у следующего участника.

В бюджетном процессе в наиболее общем виде можно выделить: распорядительные полномочия, кассовые полномочия, контрольные полномочия, регуляционные (в том числе нормотворческие) полномочия, а также полномочия по организации и обеспечению бюджетного процесса.

По мере прохождения стадий бюджетного процесса, т. е. обособленных, самостоятельных и законченных этапов деятельности государственных и муниципальных органов, бюджет переходит из одного качественного состояния в другое[604]. Завершение каждой стадии характеризуется наступлением либо определенного юридического факта, либо определенной даты.

Выделяются четыре стадии бюджетного процесса.

1. Составление проекта, по завершении которого создается проект закона (решения) о бюджете.

2. Рассмотрение и утверждение бюджета, в результате которых появляется имеющий обязательную силу закон (решение) о бюджете.

3. Исполнение бюджета. Эта стадия завершается по окончании финансового года, по ее итогам бюджет получает статус исполненного бюджета.

4. Составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности. В итоге в форме закона (решения) утверждается отчет об исполнении бюджета (схема 7.2).

В некоторых случаях четвертую, отчетную стадию разделяют на две самостоятельные стадии: составление проекта отчета об исполнении бюджета и его утверждение.

Каждая стадия бюджетного процесса может быть разделена на этапы, характеризующиеся спецификой участников и их полномочий.

Согласно установленному БК РФ определению бюджетного процесса, он включает контроль исполнения бюджета. Такой контроль, однако, осуществляется на всех стадиях бюджетного процесса и даже за пределами бюджетного цикла, когда в рамках последующего контроля проверяются прошедшие отчетные периоды. Контрольную стадию из всего бюджетного процесса выделить невозможно, так как контроль исполнения бюджета не влияет на ход бюджетного процесса и бюджет не меняет по результатам контрольных мероприятий своего качественного состояния. Исключение составляет этап внешнего аудита отчета об исполнении бюджета, являющийся частью заключительной, отчетной стадии бюджетного процесса. Без заключения Счетной палаты РФ или контрольно-счетного органа субъекта РФ невозможно рассмотрение закона (решения) об утверждении отчета об исполнении бюджета.

Кроме того, в бюджетном процессе имеются отдельные процедуры, которые сложно отнести к каким-то его стадиям. Они не воздействуют на качественное состояние бюджета, но влияют на его параметры и на полномочия участников бюджетного процесса. Появляются данные процедуры, как правило, в области конфликта интересов, когда регулируемые правоотношения находятся на стыке различных отраслей права. К отдельным процедурам можно отнести, например, процедуру исполнения судебных актов за счет бюджетов бюджетной системы (гл. 24¹ БК РФ), процедуру введения временной финансовой администрации (гл. 19¹ БК РФ), процедуру учета средств, переданных во временное распоряжение бюджетным и казенным учреждениям[605].

§ 2. защита бюджетного процесса

В разное время и в связи с различными обстоятельствами в БК РФ был включен ряд положений, направленных на достижение одной и той же цели – защиту интересов бюджета как части государственной и муниципальной казны, а также охрану бюджетного процесса. Делалось это по мере необходимости, не по плану, в результате чего нормы, связанные с защитой бюджета, попали в разные части БК РФ.