Бюджетное право

Следующий этап составления проекта бюджета связан с главными администраторами бюджетных средств (субъектами бюджетного планирования), направляющими в финансовый орган предложения по бюджетным инвестициям, проекты докладов о результатах и основных направлениях деятельности, предложения по изменению объема и (или) структуры расходных обязательств Российской Федерации, планы поступления доходов, ИФДБ.

После проверки финансовый орган передает материалы на утверждение и одобрение в высший исполнительный орган власти (для федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов – Правительство РФ).

Правительству Российской Федерации, высшим исполнительным органам власти субъектов РФ, органам местного самоуправления следует одобрить и, возможно, скорректировать представленные ранее сценарные условия и основные параметры прогноза социально-экономического развития территории, предложения по изменению действующих расходных обязательств, предложения по реализации бюджетных инвестиций, не включенных в долгосрочные целевые программы. Они же должны утвердить основные характеристики бюджета, одобрить распределение общего (предельного) объема бюджетных ассигнований, долгосрочные целевые программы, принять иные решения, необходимые для подготовки проектов законов (решений) о бюджете.

Возможно несколько кругов согласования документов с учетом сделанных поправок. Итогом становится составление финансовым органом проекта бюджета, который одобряется Правительством Российской

Федерации (высшим исполнительным органом власти субъекта РФ, муниципального образования) и направляется в орган законодательной (представительной) власти на утверждение (схема 7.19).

В Российской Федерации уже длительное время осуществляется переход к программной модели бюджетного планирования, что получило закрепление в БК РФ и серии законов (решений) и подзаконных правовых актов федерального, регионального и муниципального уровней. «Программный бюджет» должен позволить распределять объемы бюджетных ассигнований с учетом ожидаемых и фактических результатов.

На региональном и муниципальном уровнях в целях повышения публичности составления проекта бюджета предусматривается проведение публичных слушаний проектов бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований.

В литературе и подзаконных актах выделяются и противопоставляются два способа составления бюджета (бюджетного планирования) – сметное планирование и программно-целевое планирование[658].

Сметное планирование состоит в индексации параметров бюджета прошлого года и их корректировке, исходя из предложений главных администраторов бюджетных средств (в деталях) и позиции финансового органа (по макропоказателям).

Суть программно-целевого планирования [659] – ориентация на цели и количественно измеримые результаты деятельности, которые являются основой для исчисления бюджетных расходов и необходимых для их покрытия доходов и ИФДБ.

В рамках бюджетной деятельности государства применение данного метода основано на обеспечении взаимосвязи бюджетных расходов и достигаемых с их помощью конечных социально-экономических результатов. При этом используются такие управленческие приемы, как персонификация ответственности за достижение результатов, определение сроков выполнения плановых показателей, а также всего комплекса необходимых для этого ресурсов (не только бюджетных) и мероприятий.

Установление целей и результатов бюджетных расходов происходит вне бюджетного процесса, в ходе деятельности органов исполнительной власти и иных органов власти, выступающих в качестве администраторов бюджетных средств.

§ 5. стадия рассмотрения и утверждения проекта бюджета

Как справедливо отмечал Э.Н. Берендтс, составление финансового плана государственного хозяйства – акт не юридический, а политический[660]. В этом качестве он не может избежать обсуждения в парламенте, который выступает здесь больше как представительный орган власти (собрание народных представителей), чем как законодатель. Следует вспомнить первоначальное понимание бюджетного права как права парламента утверждать бюджет, которое в странах Западной Европы завоевывалось в острой политической борьбе и даже служило причиной гражданской войны[661].