Бюджетное право

Государственные учреждения как юридические лица выступают в гражданском обороте, руководствуясь закрепленным в ст. 421 ГК РФ принципом свободы договора. Вместе с тем положение вещей таково, что казенное учреждение принимает обязательство не за счет собственных средств, а за счет средств бюджета. На основании ГК РФ собственник имущества (публично-правовое образование) несет субсидиарную ответственность по обязательствам казенных учреждений.

В связи с этим законодательством установлено, что любая гражданско-правовая сделка, подлежащая оплате за счет бюджетных средств, совершается от имени публично-правового образования в форме государственного контракта посредством проведения того или иного вида конкурса. Кроме того, в связи с этим государственные и муниципальные учреждения разделены на автономные, бюджетные и казенные, причем по обязательствам автономных и бюджетных учреждений публично-правовое образование не несет субсидиарной ответственности[676].

Любопытен механизм, применявшийся в Германии в начале прошлого века. Если расходный документ вызывал сомнения в части законности платежа, орган, осуществлявший кассовое исполнение бюджета, отсылал документы плательщику – распорядителю бюджетных средств без оплаты, с объяснением причин[677]. Если после этого плательщик в письменной форме настаивал на осуществлении платежа, такой платеж производился под личную ответственность распорядителя. При этом оплата считалась вынужденной и подлежала пристальному вниманию со стороны органов государственного финансового контроля.

После подтверждения денежных обязательств посредством составления актов, предоставления счетов, счетов-фактур и иным способом, подтверждающим исполнение контракта, наступает этап санкционирования расходов бюджета, которое совершается органами Федерального казначейства. При санкционировании расходов проверяются наличие контрактов, первичных и иных бухгалтерских документов, служащих основанием для списания средств бюджета, соответствие представленной заявки лимитам бюджетных обязательств и в целом законность операции (схема 8.5). Санкционирование расходов федерального бюджета осуществляется в соответствии с особым порядком, установленным финансовым органом[678].

После санкционирования операций происходит кассовый расход, который документально подтверждает исполнение денежных обязательств получателей бюджетных средств перед физическими и юридическими лицами.

Общее неукоснительно соблюдаемое правило таково: объем ассигнований не может быть меньше объема лимитов бюджетных обязательств, отражаемых в бюджетной смете. Объем финансирования (если он установлен финансовым органом), в свою очередь, не может превышать лимит бюджетных обязательств. Соответственно, платеж совершается в пределах лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования. Бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств вытекают из сводной бюджетной росписи, а объемы финансирования – из кассового плана Федерального казначейства. Ответственность за непревышение утвержденных лимитов бюджетных обязательств несут органы Федерального казначейства.

При исполнении бюджета по расходам (как и по доходам, а также по источникам финансирования дефицита бюджета) обязательным элементом является открытие распорядителям и получателям средств бюджета, иным участникам бюджетного процесса лицевых счетов в органах Федерального казначейства (схема 7.29). Открытие и режим лицевого счета не подпадают под действие правил о договоре банковского счета и не являются предметом регулирования гражданского права. При этом открывается лицевой счет по разрешительной надписи руководителя и главного бухгалтера органа Федерального казначейства на заявлении на открытие лицевого счета[679]. Зачастую можно встретить упоминание об открытии учреждениям кредитов при исполнении бюджета. Это означает, что исполнение бюджета по расходам в соответствии с принципами единства кассы и совокупного покрытия расходов или универсальности бюджета осуществляется вне зависимости от хода исполнения бюджета по доходам. На лицевых счетах Федерального казначейства фактически открываются кредиты для бюджетополучателей, которые они используют для запланированных расходов (схема 7.30).

На лицевых счетах Федерального казначейства могут учитываться не только средства, распределяемые из бюджетов бюджетной системы РФ, либо доходы бюджетов в соответствии со сводной бюджетной росписью, но также доходы от оказания платных услуг государственными и муниципальными бюджетными и автономными учреждениями и суммы, переданные публично-правовому образованию во временное распоряжение. К таким суммам относятся, например, средства, находящиеся на депозите суда, суммы, взысканные судебными приставами в пользу юридических и физических лиц на основании исполнительных документов, некоторые залоговые суммы (схема 7.31).