Бюджетное право

Начало бюджетной реформы в Российской Федерации связано с преобразованием СССР в Российскую Федерацию[852]. Бюджетная реформа представляет собой ядро более масштабной финансовой реформы, непосредственно связана с административной реформой, а также иными преобразовательными процессами.

Например, направления бюджетной реформы по внедрению программно-целевого метода бюджетного планирования и по инвентаризации расходных обязательств государства полностью соответствуют документам административной реформы. В них было указано, что в органах исполнительной власти должны быть внедрены принципы и процедуры управления по результатам[853], что может быть достигнуто через реализацию бюджетной реформы. В качестве основного направления административной реформы названа разработка ключевых измеримых показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти, что соответствует задачам бюджетной реформы.

Момент окончания бюджетной реформы определить невозможно, так как после реализации очередных задач и достижения поставленной цели в бюджетной сфере неизбежно возникают новые задачи. Они связаны, во-первых, с внутренними потребностями развития Российской Федерации и, во-вторых, с глобальными вызовами, на которые необходимо давать адекватный ответ. Процессы гармонизации правил и процедур, происходящие в мировом масштабе (в основном под влиянием МВФ), требуют изменений подхода к бюджетному контролю, учету, отчетности бюджета, а возникновение новых межгосударственных интеграционных объединений[854] ставит вопросы о регулировании бюджетных отношений на наднациональном (надгосударственном) уровне. Постоянными движущими факторами российской бюджетной реформы являются накопление отечественного опыта и потребность в освоении и внедрении новых технологий.

В чем заключается бюджетная реформа в России? Реформирование в бюджетной сфере (начиная с 1991 г.) следует разделить на несколько параллельных направлений, которые могут быть рассмотрены по отдельности: изменение законодательства, реформирование межбюджетных отношений и реформирование бюджетного процесса. В рамках этих преобразований реформировались бюджетный контроль, бюджетная классификация, бюджетный учет и отчетность. Указанные выше направления бюджетной реформы взаимосвязаны, поскольку изменения в бюджетном законодательстве появляются как следствие совершенствования бюджетного устройства, бюджетного процесса и других институтов бюджетного права.

§ 1. реформирование бюджетного законодательства

Непрерывное реформирование бюджетного законодательства происходит до настоящего времени. На конец 2016 г. из первоначальной редакции БК РФ продолжали действовать только три статьи: ст. 4 «Бюджетное законодательство и нормы международного права», ст. 37 «Принцип достоверности бюджета» и ст. 307 «Введение в действие настоящего Кодекса». БК РФ содержит значительный объем отмененных и вновь введенных статей, сложную нумерацию. В итоге вместо очередных изменений был разработан БК РФ в новой редакции[855].

Любопытно, что были приняты меры для защиты БК РФ от изменений несистемного, хаотичного характера. В 2013 г. в БК РФ, а также в НК РФ включена норма, согласно которой внесение изменений в эти кодексы, а также приостановление, отмена и признание утратившими силу их отдельных положений осуществляются отдельными федеральными законами и не могут быть включены в тексты федеральных законов, изменяющих другие законодательные акты[856].

Изменения и дополнения, внесенные в БК РФ, в первую очередь связаны с развитием всех направлений бюджетной деятельности, а также с распространением действия БК РФ на все более широкий круг правоотношений.

Например, в БК РФ были включены:

– в 2004 г. – новая глава 19.1 «Осуществление бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при введении временной финансовой администрации»[857];

– в 2005 г. – новая глава 24.1 «Исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации»[858];

– в 2007 г. – новый раздел 25.1 «Основы составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности», который состоит из глав «Основы составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности» и «Составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности Российской Федерации»[859].

С 1 января 2008 г. утратил силу Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации» с одновременным переносом его содержания в гл. 4 БК РФ[860].