Бюджетное право

В Российской Федерации на протяжении нескольких последних лет в рамках реформирования бюджетного процесса[121] реализуется концепция бюджетирования, ориентированного на результат (далее – БОР). Суть реформы состоит в смещении акцентов бюджетного процесса с «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» путем повышения ответственности и расширения само стоятель но с ти участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров. Основой концепции БОР является повышение значения бюджетного планирования, когда уже при формировании бюджета формулируются конкретные цели расходов и измеримые показатели (индикаторы), свидетельствующие о достижении цели, что предполагает рост эффективности бюджетных расходов.

Реализуется концепция БОР в основном через такой инструмент, как увеличение доли программ в структуре расходов бюджета (программные расходы). Данный опыт исполнения расходов бюджета как совокупности принятых программ с различными сроками действия и различными целями заимствован в Соединенных Штатах Америки и Великобритании, где в отличие от Российской Федерации исторически вообще отсутствует бюджет как единый план и правовой акт.

Общее (совокупное) покрытие расходов

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов закреплен в БК РФ и означает, что расходы бюджета не могут быть связаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете в части: субвенций и субсидий, полученных из других бюджетов бюджетной системы; средств целевых иностранных кредитов; добровольных взносов, пожертвований, средств самообложения граждан; расходов в соответствии с международными договорами; расходов за пределами Российской Федерации; отдельных неналоговых доходов, предлагаемых к отражению в бюджете с очередного финансового года.

Принцип совокупного покрытия (der Grundsatz der Gesamtdeckung) и точности (Vollstandigkeit), который означает, что все доходы являются средством покрытия расходов, закреплен также законодательством Федеративной Республики Германия и, можно сказать, является общепринятым[122]. Иногда данный принцип именуют также запретом резервирования фондов.

Принцип совокупного покрытия реализуется сразу на стадии составления проекта бюджета. Существование бюджетных фондов является известным отступлением от принципа совокупного покрытия расходов бюджета[123].

Сбалансированность

Принцип сбалансированности бюджета (бюджетное равновесие) означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации дефицита бюджета.

Принцип сбалансированности можно представить как формулу баланса бюджета, которая содержит три параметра: доходы бюджета (Д), расходы бюджета (Р) и источники финансирования дефицита бюджета (ИФДБ). Соотношение будет следующее: Р = Д +/– ИФДБ. Источники финансирования дефицита могут иметь как положительное значение (поступления), так и отрицательное значение (выплаты) (схема 1.10).

Первоначально (до конца XIX в.) правильной формулой баланса бюджета считалось его «золотое сечение», т. е. равенство доходов и расходов: Р = Д. Новые экономические концепции (часто связанные с воззрениями Дж. Кейнса) изменили такой подход. Небольшой дефицит бюджета стал считаться полезным для развития экономики.

Современная формула баланса бюджета, помимо идеи постоянного дефицита бюджета, имеет в своей основе подход к учету средств бюджета с точки зрения метода начислений, когда не любое кассовое поступление в бюджет может быть отнесено к доходам и не любая выплата из бюджета является расходом. Дело в том, что многие кассовые поступления означают увеличение обязательств и уменьшение активов (например, займы, доходы от реализации ценных бумаг и др.), а многие выплаты, наоборот, означают уменьшение обязательств и увеличение активов публично-правового образования, меняя баланс в положительную сторону (например, погашение кредита и др.). Необходимость объективной картины и вызвала появление источников финансирования дефицита бюджета как одного из его параметров.

Большой ущерб для принципа сбалансированности бюджета – установление новых расходов бюджета в ходе его исполнения (корректировка бюджета).

Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджета