Бюджетное право

Существуют международные критерии определения прозрачности государственных финансов. В 1986 г. Международный валютный фонд выпустил «Руководство по государственной финансовой статистике», которое представляет собой комплекс концепций учета и классификаций по государственным финансовым операциям. Руководство носит исключительно рекомендательный характер. В апреле 1998 г. МВФ принял «Руководство по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере»[125] (далее – Кодекс транспарентности), задуманное как пособие в помощь странам – членам МФВ в их стремлении к большей прозрачности в бюджетной сфере. Кодекс транспарентности также носит рекомендательный характер, охватывает более широкую область, нежели «Руководство по государственной финансовой статистике», и содержит четыре раздела: «Четкость функций и обязанностей», «Общедоступность информации», «Открытость процесса подготовки и исполнения бюджета и отчетности по бюджету» и «Гарантии достоверности».

Содержание вышеуказанных разделов отражает следующие основные позиции: обязательное отличие государственного сектора от остальной экономики, четкое определение ролей в сфере управления внутри государства; наличие правовых норм, регламентирующих выделение и расходование государственных средств; полную и детальную информацию о данных за два предшествующих бюджетных года и о прогнозах на два последующих года; публичное обязательство правительства о немедленном опубликовании налогово-бюджетной документации; отражение в бюджетной документации не только текущих цифр, но и целей бюджетной политики, иных макроэкономических задач, а также возможных факторов риска в сопоставимом виде. Форма бюджетных прогнозов должна облегчать анализ государственной политики в данной сфере и процедур отчетности, иначе говоря, требуется соответствие классификации бюджетных доходов и расходов международным стандартам; необходима интегрированная система учета, позволяющая надежно оценить задолженность по различного рода платежам.

Кроме того, состояние информации о бюджетах подлежит независимому гласному контролю, в частности, со стороны Счетной палаты РФ и контрольно-счетных органов субъектов РФ.

В России вплоть до 50-х годов XIX в. сведения о государственных доходах и расходах были засекречены и доступ к ним имели только министр финансов, комитет министров и император. В конце 50-х годов XIX в. – предположительно из-за недоверия к финансовому положению государства – Россия лишилась двух крупных иностранных займов, в которых на тот момент нуждалась. Вследствие критики извне и внутри страны Российская империя перестала практиковать бюджетную тайну. Это заставило принять решение об опубликовании государственной росписи на 1862 и последующие годы.

Вновь проблема прозрачности стала актуальна для Российской Федерации при возникновении «зачетов» в 1993–1998 гг. В то время сложилась ситуация, когда всевозможные неденежные формы расчетов с бюджетом искажали отчетность, делая непрозрачной как доходную, так и расходную его часть. Доклад ЦБ РФ от 17 сентября 1997 г. «О проблеме неплатежей в российской экономике и возможных путях ее решения»[126]содержал положение о том, что правительству следует проводить заимствования, не допуская нерыночных, неденежных способов оформления своей задолженности (в виде взаимозачетов, налоговых освобождений и т. д.), что сделает последнюю более прозрачной.

Адресность и целевой характер

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Без полноценной реализации принципа адресности и целевого использования невозможно говорить об эффективности и результативности бюджетных расходов. Действия, приводящие к нарушению адресности бюджетных средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при их выделении, являются нарушением бюджетного законодательства и при наличии состава правонарушения влекут административную и уголовную ответственность.