Бюрократия. Теоретические концепции: учебное пособие

Ценность функционального подхода заключается в том, что государственные организации стали рассматриваться как открытые образования, связанные множеством нитей с внешним миром, а потому вынужденные постоянно реагировать на изменения во внешней среде. Цели бюрократических учреждений, их внутренняя структура перестали восприниматься исключительно как творение человеческого разума, стремящегося к целесообразности или к высшим ценностям. Становится очевидным, что они также формируются под непосредственным воздействием окружающей социальной среды и во многом предопределяются ею.

Действительно, если «классическая» теория основывалась на том, что конфликт между человеком и организацией — это аномалия, которая может быть предотвращена или преодолена благодаря правильному использованию материального поощрения, а доктрина «человеческих отношений» рассматривала конфликт как дисфункцию, которая нейтрализуется специально разработанными методами «гуманизации труда», то общая концепция бюрократии в русле структурного функционализма констатирует, что конфликт является нормальным аспектом функционирования любой бюрократической организации.

Однако, в отличие от доктрины «человеческих отношений», представители функционального подхода стремятся преодолеть переоценку значения неформальных факторов, пытаясь в какой-то степени осуществить синтез «классической» теории М. Вебера с доктриной «человеческих отношений».

Функциональный подход позволил по-новому взглянуть на специфику государственных учреждений, поскольку среда, в которой они действуют, одновременно аккумулирует социальные потребности в производстве особого вида услуг (управленческих) и является ареной столкновения социальных интересов и ценностей, верований и идеологий, ареной борьбы политических сил.

Как относятся структурные функционалисты к оценке «классической» теории бюрократии М. Вебера?

Наиболее полный сравнительный анализ подходов «классического» и функционального направления в рассмотрении проблем бюрократии приводится в трудах известного американского социолога Э. Голднера. По его мнению, существуют два основных направления в анализе бюрократии, которые выражаются в виде «рациональной» модели и «естественной» системы. Как известно, первая из них наиболее ярко представлена в трудах М. Вебера, вторая — в работах Т. Парсонса.

Если веберианцы трактуют бюрократическую организацию как инструмент, т. е. рационально задуманное средство для достижения групповых целей, ее структуры, а саму деятельность организации в целом считают сознательно и рационально управляемой, то естественная модель видит в реализации целей системы всего лишь одну из нескольких важных потребностей, на удовлетворение которой ориентируется организация. В основе модели естественной системы лежит понимание того, что долгосрочное развитие организации должно рассматриваться как эволюционный процесс, подчиняющийся не планам, а «естественным законам».

Рациональная модель бюрократии, как считает Ф. Голднер, имеет то главное достоинство, что она акцентирует внимание на некоторых отличительных чертах современной организации, в особенности на ее рациональности. Но в то же время рациональная модель недооценивает способы воздействия специфических факторов на поведение служащих внутри организации.

Ф. Голднер полагал, что сторонники рациональной модели недооценивают значение тех конфликтов, которые появляются при попытке удовлетворения разноречивых потребностей, возникающих в рамках организации. Источником трений в организации может явиться несоответствие между бюрократической рациональностью и свойствами организации как социальной системы. Так, рациональная предпосылка о том, что власть в организации должна предоставляться лицам с соответствующей квалификацией, может столкнуться с традиционными ценностями окружающей среды, требующей, чтобы властью облекались зрелые, а не молодые работники, мужчины, а не женщины, и т. д.

Модель естественной системы бюрократии, напротив, весьма позитивна в том отношении, что подчеркивает большое значение стихийных и незапланированных (т. е. неформальных) разновидностей взаимодействия, возникающих даже в рамках рационально планируемой организации. Но зато в данной модели часто приуменьшается значение рационально организованных структур и типов плановых преобразований.

Приверженцы «естественной модели» стремятся скорее к декларированию, чем к анализу таких отличительных черт современной бюрократической организации, как специализация, правовые кодексы и другие. Они сосредоточивают внимание на тех силах, которые подрывают объективные принципы организации и подчиняют ее формальные цели более узким интересам «естественных групп». Но именно модель естественной системы облегчила открытие и анализ т. н. неформальной организации.