Экологическое право. Учебник

Разработка государственных прогнозов на долгосрочную (раз в пять лет на десятилетний период), среднесрочную и краткосрочную перспективу возложена на Правительство РФ. Такие прогнозы разрабатываются на основе комплексного анализа ряда важнейших факторов, включая демографическую ситуацию, научно – технический потенциал, социальную структуру, состояние природных ресурсов, некоторые другие факторы и перспективы их изменения. При этом прогнозы социально – экономического развития разрабатываются в целом по России, по народно – хозяйственным комплексам и отраслям экономики, по регионам. Отдельно выделяется прогноз развития государственного сектора экономики.

Разрабатываемые на вариантной основе прогнозы социально – экономического развития основываются на системе демографических, экологических, научно – технических, социальных и других прогнозов отдельных общественно значимых сфер деятельности. Они включают, в частности, количественные показатели и качественные характеристики динамики производства и потребления, уровня и качества жизни, экологической обстановки.

Прогнозы на долгосрочную перспективу, разрабатываемые раз в пять лет на десятилетний период, создают основу разработки концепции социально – экономического развития России на долгосрочную перспективу. В концепции конкретизируются варианты социально – экономического развития, определяются возможные его цели, пути и средства их достижения.

На основе концепции разрабатываются государственные программы социального и экономического развития, в том числе и по охране окружающей среды. В настоящее время реализуются следующие федеральные целевые программы :

– «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006–2010 годы», утвержденная постановлением Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. № 99;

– «Мировой океан», утвержденная постановлением Правительства РФ от 10 августа 1998 г. № 919;

– «Преодоление последствий радиационных аварий на период до 2010 года», утвержденная постановлением Правительства РФ от 29 августа 2001 г. № 637;

– «Охрана окружающей природной среды от свинцового загрязнения и снижение его влияния на здоровье населения», утвержденная постановлением Правительства РФ от 26 сентября 1997 г. № 1237.

На уровне субъектов Федерации осуществляются региональные государственные целевые программы в области охраны окружающей среды.

Конкретные требования по планированию использования и охраны природных ресурсов устанавливаются в соответствующих природоресурсных актах. Так, Водный кодекс РФ содержит положения относительно схем комплексного использования и охраны водных объектов.

Согласно Федеральному закону «О животном мире» планирование охраны объектов животного мира и среды их обитания также предусматривается в форме государственных программ.

Планирование использования и охраны земельных и лесных ресурсов осуществляется в форме проектов земле– и лесоустройства. Проекты земле– и лесоустройства как инструменты планирования представляют собой систему мероприятий, направленных на обеспечение организации рационального использования и охраны земель, обеспечение рационального ведения лесного хозяйства и пользования лесным фондом, эффективного воспроизводства, охраны и защиты лесов, осуществление единой научно – технической политики в лесном хозяйстве, создание благоприятной экологической среды и улучшение природных ландшафтов.

Названные формы планирования разрабатываются и осуществляются специально уполномоченными государственными органами по охране и использованию соответствующего природного объекта.

Последовательная реализация планов и программ в области природопользования и охраны окружающей среды наряду с другими факторами предопределяется финансированием.

§ 3

Финансирование охраны окружающей среды

Очевидна теснейшая связь планирования рационального природопользования и охраны окружающей среды с решением проблем финансирования в данной сфере. Адекватное финансирование – важнейшее условие решения экологических задач. Охрана природы – финансово емкое направление деятельности. Так, стоимость очистных сооружений на предприятиях составляет иногда до 40 % стоимости самого предприятия. Финансирование мероприятий по охране окружающей среды по остаточному принципу в России – одна из причин того, что природа в нашей стране находится в критическом состоянии. В то время как в СССР доля затрат на охрану окружающей среды в ВНП составляла всегда менее 1 %, в 80–е годы эти затраты экономически развитых зарубежных государств были: в США —1,47 %, в ФРГ – 1,5 %, Японии —1,25 %.

В сравнении с Законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды» действующий Федеральный закон «Об охране окружающей среды» не содержит специальных положений о финансировании природоохранной деятельности. В Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды» имелись два принципиально важных положения относительно финансирования экологических программ и мероприятий по охране окружающей природной среды. Первое касалось того, что этот Закон указывал источники финансирования таких программ и мероприятий:

– республиканский бюджет Российской Федерации, бюджеты субъектов Федерации и бюджеты органов местного самоуправления;

– средства предприятий, учреждений и организаций;

– федеральный, территориальные и местные экологические фонды;

– фонды экологического страхования;

– кредиты банков;

– добровольные взносы населения, иностранных юридических лиц и граждан, а также других источников.

Таким образом, имелся достаточно широкий перечень источников, в том числе новых для российской природоохранительной практики. За некоторыми исключениями такие источники сохраняются и в настоящее время.

Второе важное в практическом отношении положение Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» касалось того, что финансирование экологических программ и мероприятий по охране окружающей природной среды в федеральном, республиканских и других бюджетах выделялось отдельной строкой и должно было обеспечиваться материально – техническими ресурсами. Это положение Закона было призвано служить гарантией того, что в государственном бюджете обязательно предусматривается финансирование охраны окружающей среды. В новом Федеральном законе «Об охране окружающей среды» эта мера не предусмотрена.

Как на практике осуществляется финансирование охраны окружающей среды? Какова структура природоохранного финансирования по источникам?

В период перехода к рыночным отношениям наблюдается тенденция снижения капитальных вложений в природоохранную сферу. В государственном бюджете финансовые средства на охрану окружающей среды выделяются по двум направлениям – финансируются целевые государственные программы в данной сфере и деятельность специально уполномоченных государственных (МПР России, Ростехнадзора, Росгидромета и др.). Абсолютная сумма бюджетного природоохранного финансирования является мизерной. В 1994 г. расходная часть государственного бюджета России на решение экологических задач составляла 0,6 %, в 1996 г. эта доля равнялась уже 0,5 %, в 1997 г. – 0,4 %. В последующие годы государственное финансирование оставалось на этом уровне. По оценкам специалистов, на финансирование экологических программ, выполнение международных обязательств России, содержание заповедников и природоохранных органов, обновление изношенной и несовершенной материальной и технико – технологической базы средств нет. Продолжает действовать остаточный принцип финансирования природоохранной деятельности. В результате правовой оценки решения государством вопросов бюджетного природоохранного финансирования в названных объемах обоснован вывод о том, что он не обеспечивает экономический механизм соблюдения права граждан на окружающую среду.

В условиях дефицита государственного бюджета и сложной экономической ситуации в России важным источником финансирования природоохранной деятельности являются внебюджетные государственные экологические фонды. Их формирование – новое для российского экологического права направление в регулировании финансирования природоохранных мероприятий. В условиях дефицита бюджетных средств на охрану окружающей среды экологические фонды, по оценкам бывшего Государственного комитета РФ по охране окружающей среды, позволяют спасти природоохранную систему.

Такие фонды были предусмотрены Законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды» для решения неотложных природоохранительных задач, восстановления потерь в окружающей природной среде, компенсации причиненного вреда и других природоохранительных задач. Единая система внебюджетных государственных экологических фондов объединяли федеральный экологический фонд, республиканские, краевые, областные и местные фонды.

Федеральный экологический фонд был создан в соответствии с постановлением Правительства РФ от 29 июня 1992 г. № 442 «О Федеральном экологическом фонде Российской Федерации и экологических фондах на территории Российской Федерации». Постановлением определялось, что Федеральный экологический фонд являлся самостоятельным государственным учреждением, юридическим лицом. Этот фонд находился в ведении Госкомэкологии России. Последний организовывал работу Федерального экологического фонда РФ, участвовал в подготовке предложений по использованию его средств, контролировал их целевое использование.

В соответствии с вышеназванным Законом РСФСР эти фонды формировались за счет:

– платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов и другие виды загрязнения. В общей сумме поступлений в эти фонды преобладают именно платежи за загрязнение природы;

– сумм, полученных по искам о возмещении вреда и штрафов за экологические правонарушения;

– средств от реализации конфискованных орудий охоты и рыболовства, незаконно добытой с их помощью продукции;

– полученных в виде дивидендов процентов по вкладам, банковским депозитам, от долевого использования собственных средств фонда в деятельности предприятий и иных юридических лиц;

– инвалютных поступлений от иностранных юридических лиц и граждан.

Закон запрещал расходование средств экологических фондов на цели, не связанные с природоохранительной деятельностью. На практике это требование нарушалось. Проверки, проводимые, к примеру, Волжской природоохранной прокуратурой, выявили, что средства фондов использовались на строительство дорог, объектов культурного назначения, жилых домов и др.

Из‑за злоупотреблений, связанных с нецелевым использованием средств Федерального фонда, Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2268 «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году» Федеральный экологический фонд был консолидирован в республиканском бюджете Российской Федерации. При этом сохранена целевая направленность консолидируемого Фонда. Аналогичное решение проблемы отражено в федеральных законах о федеральном бюджете на 1995–2000 гг.

Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г., устанавливающий общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, в ст. 144, определяющей состав государственных внебюджетных фондов России, не предусмотрел Экологический фонд.

По предложению Министерства природных ресурсов РФ, согласованному с Министерством финансов РФ, Министерством имущественных отношений РФ и Министерством юстиции РФ, Правительством РФ было принято постановление от 11 октября 2001 г. № 721 «О ликвидации Федерального экологического фонда Российской Федерации»

Федеральным законом от 27 декабря 2000 г. № 150–ФЗ «О федеральном бюджете на 2001 год» были упразднены с 1 января 2001 г. Федеральный экологический фонд РФ, а также предусмотренные Законом РФ «О недрах» Федеральный фонд воспроизводства минерально – сырьевой базы; Водным кодексом РФ – Федеральный фонд восстановления и охраны водных объектов; Федеральным законом от 1 мая 1999 г. № 94–ФЗ «Об охране озера Байкал» – Фонд по охране озера Байкал.

На уровне субъектов Федерации и муниципалитетов могут формироваться свои экологические фонды. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» порядок образования и деятельности внебюджетных фондов субъекта Федерации определяется законодательством субъектов Федерации. Созданные в субъектах Федерации экологические фонды и порядок их функционирования могут существенно отличаться друг от друга [63] .