Экологическое право. Учебник

Правовое регулирование прогнозирования стихийных бедствий и подготовленности к ним. В отличие от техногенных чрезвычайных ситуаций, природные явления, вызывающие стихийные бедствия, человек, как правило, не способен предотвратить. Но он заинтересован и способен, во – первых, в известной мере предугадать их и, во – вторых, принять меры к тому, чтобы минимизировать отрицательные их последствия для себя и окружающей среды. 28 июля 1976 г. в Китае произошло землетрясение, в результате которого в г. Таншань погибли сотни тысяч людей. Ученые Института геологии при государственном сейсмологическом бюро утверждают, что этой трагедии можно было в значительной мере избежать. Они предупреждали руководство страны о приближающейся катастрофы [95] .

Человек может обезопасить не только себя, но при определенных обстоятельствах и предупредить существенный ущерб природе. Наиболее потенциально эффективной предупредительной мерой может служить учет естественных факторов (сейсмо-, лавинно-, селеопасности, наводнений и т. п.) при проектировании и развитии городов, определении мест размещения опасных производственных и иных объектов. В некоторой мере обеспечение требований безопасности территорий и поселений и их защиты от воздействия чрезвычайных ситуаций природного характера при осуществлении градостроительной деятельности предусмотрено ст. 47 Градостроительного кодекса РФ.

Градостроительный кодекс не допускает, в частности, подготовку и реализацию проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства без выполнения соответствующих инженерных изысканий. Результаты инженерных изысканий представляют собой документ о выполненных инженерных изысканиях, содержащий материалы в том числе и о результатах комплексного изучения природных и техногенных условий указанной территории, в том числе о результатах изучения, оценки и прогноза возможных изменений природных и техногенных условий указанной территории применительно к объекту капитального строительства при осуществлении строительства, реконструкции такого объекта и после их завершения и о результатах оценки влияния строительства, реконструкции такого объекта на другие объекты капитального строительства.

Хотя люди и природа достаточно страдали и продолжают страдать от стихийных бедствий, правовое регулирование в данной сфере мало развито. Фрагментарные правовые меры предусмотрены отдельными правительственными постановлениями и нормативными актами субъектов РФ. Наиболее значимыми актами можно считать Положение о функциональной подсистеме предупреждения о цунами единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденное приказом Росгидромета от 1 августа 2006 г. № 171, и Положение о функциональной подсистеме защиты городов, населенных пунктов от аварий, катастроф и стихийных бедствий, утвержденное приказом Минрегиона России от 8 ноября 2006 г. № 129.

Основными задачами функциональной подсистемы предупреждения о цунами единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций являются:

непрерывное наблюдение за сейсмической и гидрофизической обстановкой в Тихом океане и Дальневосточных морях в целях обнаружения подводных землетрясений и регистрации цунами;

расчет характеристик цунами;

своевременное предупреждение органов исполнительной власти субъектов Федерации, местного самоуправления, организаций (предприятий) и населения Дальневосточного региона об угрозе цунами и оповещение об отмене угрозы цунами;

поддержание необходимого уровня технического оснащения элементов подсистемы, обеспечивающего своевременное получение достоверной информации о цунами, ее обработку и передачу по каналам связи согласно установленным схемам;

цунамирайонирование территорий и выдача рекомендаций по безопасной деятельности в прибрежной зоне Дальнего Востока России;

обучение и подготовка населения к действиям при чрезвычайных ситуациях, вызванных цунами;

осуществление взаимодействия с зарубежными службами предупреждения о цунами в Тихоокеанском регионе.

Органами повседневного управления данной функциональной подсистемы являются:

центры предупреждения о цунами и дежурные смены территориальных управлений Росгидромета;

центры управления в кризисных ситуациях территориальных органов МЧС России в Дальневосточном регионе;

информационные центры, дежурные (дежурно – диспетчерские службы) территориальных органов Геофизической службы РАН, МЧС России, Министерство связи и массовых коммуникаций РФ, администраций субъектов Федерации в Дальневосточном регионе;

единые дежурно – диспетчерские службы муниципальных образований;

дежурно – диспетчерские службы организаций (объектов).

В связи со слабостью правового регулирования отношений по поводу стихийных бедствий в Федеральном законе от 21 декабря 1994 г. № 68–ФЗ «О чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера» актуальной является задача принятия специального федерального закона «О стихийных бедствиях». Этот закон должен всесторонне регулировать отношения по предупреждению стихийных бедствий, их ликвидации и возмещению причиненного вреда. Проект такого закона был подготовлен по заказу МЧС России в 2000 г. автором учебника совместно с профессором Б. Н. Порфирьевым [96] . Однако до сих пор он не был представлен в Правительство РФ.

§ 4

Понятие и виды экологически неблагополучных территорий

Экологически опасные ситуации существуют на некой ограниченной территории. По оценкам Минприроды России, на весьма значительной части территории страны – хозяйственно мало освоенных северных районах – занимающей до 40  % , окружающая среда является вполне благоприятной.

Работой по экологической оценке и картографированию территории России активно занимается Институт географии РАН. С учетом загрязнения атмосферы, истощения и загрязнения вод суши, загрязнения морей, деградации лесов, эрозии и других форм деградации почв, истощения рыбных ресурсов и других экологически значимых факторов, характеризующих качественное и количественное состояние природной среды и ее отдельных объектов, исходя из этих критериев, на основе проведенных обследований территории России Институт составил в начале 90–х годов экологическую карту.

По степени остроты Институт разделяет экологические ситуации на две категории – острые и очень острые. Очень острые экологические ситуации существуют там, где состояние природной среды начинает прямо угрожать условиям жизни населения.

При этом в пределах России наиболее неблагоприятные экологические ситуации (острые и очень острые) в начале 90–х годов наблюдались на 15 % территории России (площадь в 2,5 млн км2). С учетом деградированных пастбищ эта величина достигала 18–20 %. По состоянию на 1991 г. было выделено 13 регионов с очень острой экологической ситуацией, включая:

Кольский полуостров,

Московский регион (загрязнение атмосферы, истощение и загрязнение вод, суши, утрата продуктивности земель, загрязнение почв, деградация лесных массивов),

Северный Прикаспий,

Среднее Поволжье и Прикамье,

промышленная зона Урала,

нефтегазопромыловые районы Западной Сибири,

Кузбасс,

районы озера Байкал,

Норильский промышленный район,

Калмыкия,

Новая Земля,

зона влияния аварии на Чернобыльской АЭС,

рекреационные зоны побережий Черного и Азовского морей.

По результатам исследований экологической ситуации Европейской части России, включающей 12 административных областей, выполненных этим же Институтом в середине 90–х годов, установлено, что в центре Европейской части России территории с относительно удовлетворительными ситуациями занимают 15 % от общей площади региона, с конфликтными и напряженными ситуациями – по 30, с кризисными ситуациями – 23, с катастрофической экологической ситуацией – 2 %. Констатируется, что в северной части исследуемого региона еще сохранилась здоровая окружающая среда [97] .

Очевидно, что самое важное для оценки остроты как отдельных экологических проблем, связанных, к примеру, с состоянием почв, так и экологических ситуаций, – наличие общепринятых критериев.

Институт географии РАН предлагает определять степень остроты экологических проблем и ситуаций исходя из показателей, характеризующих изменения природных компонентов и условий, которые:

– влияют на санитарно – гигиеническую обстановку, т. е. на состояние здоровья людей;

– ведут к истощению и утрате природных ресурсов;

– нарушают и видоизменяют естественные ландшафты.

Основываясь на собственных критериях, ученые выделили названные выше 13 экологически неблагополучных регионов. Но чтобы придать им официальный статус таковых, необходимы юридические, а не только научные основания. Соответствующие критерии должны устанавливаться в законодательстве.

В ряде законов предусматривается выделение специальных зон как разновидностей экологически неблагополучных территорий и определены критерии их выделения. Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (ст. 5) в качестве инструмента решения своих задач предусматривает создание зон чрезвычайной ситуации . Они являются разновидностью экологически неблагополучных территорий, так как по смыслу закона чрезвычайная ситуация – это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

В зависимости от количества людей, пострадавших в таких ситуациях, людей, условия жизнедеятельности которых оказались нарушены, размера материального ущерба, а также границы зон распространения поражающих факторов чрезвычайных ситуаций, эти ситуации в соответствии с Положением о классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера , утвержденным постановлением Правительства РФ от 13 сентября 1996 г., подразделяются на локальные, местные, территориальные, региональные, федеральные и трансграничные.

Так, к местной относится чрезвычайная ситуация, в результате которой пострадало свыше 10, но не более 50 человек, либо нарушены условия жизнедеятельности свыше 100, но не более 300 человек, либо материальный ущерб составляет свыше 1 тыс., но не более 5 тыс. минимальных размеров оплаты труда на день возникновения чрезвычайной ситуации, и зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы населенного пункта, города, района. Территориальной является чрезвычайная ситуация, в результате которой пострадало свыше 50, но не более 500 человек, либо нарушены условия жизнедеятельности свыше 300, но не более 500 человек, либо материальный ущерб составляет свыше 5 тыс., но не более 0,5 млн минимальных размеров оплаты труда на день возникновения чрезвычайной ситуации, и зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы субъекта Федерации.

Отношения по приданию статуса экологически неблагополучных территорий регулируются также Законом РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС». Им установлены четыре вида зон :

зона отчуждения;

зона отселения;

зона проживания с правом на отселение;

зона проживания с льготным социально – экономическим статусом.

Закон устанавливает достаточно определенные критерии для выделения той или иной зоны. Эти критерии – проведение в 1986 г. эвакуации и последующего отселения граждан; начиная с 1991 г. среднегодовая эффективная эквивалентная доза облучения населения превышает 1 мЗв (0,1 бэр); начиная с 1991 г. плотность радиоактивного загрязнения почвы цезием-137 превышает 1 Ки/кв. км (ст. 7).

Зона отчуждения (именовавшаяся в 1986–1987 гг. 30–километровой зоной) – территория вокруг Чернобыльской АЭС, а также части территории России, загрязненные радиоактивными веществами вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, из которых в соответствии с Нормами радиационной безопасности в 1986 г. и в последующие годы население было эвакуировано либо переселено.

Зона отселения – часть территории России за пределами зоны отчуждения, на которой плотность загрязнения почв цезием —137 составляет свыше 15 Ки/кв. км, или стронцием-90 – свыше 3 Ки/кв. км, или плутонием-239 – свыше 0,1 Ки/кв. км.

Зона проживания с правом на отселение – часть территории России за пределами зоны отчуждения и зоны отселения с плотностью загрязнения почв цезием-137 от 5 до 15 Ки/кв. км. С учетом ландшафтных и геохимических особенностей почв территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению вследствие чернобыльской катастрофы, в том числе наличия территорий с почвами, способствующими высокой миграции радионуклидов в растения, законодательством Российской Федерации к указанной зоне могут быть отнесены отдельные территории с более низкими уровнями радиоактивного загрязнения. Дополнительные критерии по определению границ зоны проживания с правом на отселение в зависимости от степени радиоактивной загрязненности ее территории (кроме цезия-137) долгоживущими радионуклидами устанавливаются Правительством РФ.

Зона проживания с льготным социально – экономическим статусом – часть территории России за пределами зоны отчуждения, зоны отселения и зоны проживания с правом на отселение с плотностью радиоактивного загрязнения почвы цезием-137 от 1 до 5 Ки/кв. км. В указанной зоне среднегодовая эффективная эквивалентная доза облучения не должна превышать 1 мЗв (0,1 бэр). Дополнительные критерии по определению границ этой зоны в зависимости от степени радиоактивной загрязненности ее территории другими (кроме цезия-137) долгоживущими радионуклидами устанавливаются Правительством РФ.

Законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды» (1991) предусматривалось два вида экологически неблагополучных территорий – зоны чрезвычайной экологической ситуации и зоны экологического бедствия. В соответствии со ст. 58 этого Закона зонами чрезвычайной экологической ситуации объявлялись участки территории России, где в результате хозяйственной и иной деятельности происходят устойчивые отрицательные изменения в окружающей природной среде, угрожающие здоровью населения, состоянию естественных экологических систем, генетических фондов растений и животных. Зоны экологического бедствия – участки территории России, где в результате хозяйственной либо иной деятельности произошли глубокие необратимые изменения окружающей природной среды, повлекшие за собой существенное ухудшение здоровья населения, нарушение природного равновесия, разрушение естественных экологических систем, деградацию флоры и фауны (ст. 59 указанного Закона).

Как видим, принципиального различия между зонами чрезвычайной экологической ситуации и зонами экологического бедствия Закон не установил. В том и другом случае речь шла об участках территории с деградированной окружающей средой. Но применительно к зонам чрезвычайной экологической ситуации говорилось, что это участки, где происходят устойчивые отрицательные изменения в окружающей природной среде. А зоны экологического бедствия сказано – это участки, где произошли глубокие необратимые изменения природной среды.

На практике же трудно определить характер изменений: являются ли они устойчивыми или глубокими, произошли или продолжают происходить. И потому при всей серьезности экологической ситуации во многих регионах страны институт экологически неблагополучных территорий на практике в России не действовал. Правда, другой причиной этому, очевидно, был дефицит финансовых средств, которые требовались бы на экологическую реабилитацию деградированной территории.

В сравнении с Законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды» в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» обоснованно предусмотрен лишь один вид зон – экологического бедствия.

Ранее, в учебнике «Экологическое право (право окружающей среды)», автор ставил вопрос о целесообразности выделения двух видов зон. «Есть ли в этом правовой смысл? Вопрос может быть поставлен и по – другому: нельзя ли решить проблемы реабилитации деградированных территорий, если будет существовать, к примеру, лишь зона экологического бедствия?» [98] . Ответ автора на последний вопросы был положительным. Главное решение проблемы – в программе реабилитации территории.

Новый Закон об охране окружающей среды, однако, не определяет понятие зоны экологического бедствия. Его определение дается в проекте федерального закона «О статусе зон экологического бедствия и регулировании хозяйственной и иной деятельности на их территории». Зона экологического бедствия – территория, на которой состояние окружающей среды и показатели здоровья населения соответствуют критериям экологического бедствия или превышают их.

Таким образом, с правовой точки зрения под экологически неблагополучной территорией понимается участок территории, состояние окружающей среды которого соответствует установленным в законодательстве критериям, необходимым для выделения специальных зон с целью восстановления благоприятного состояния окружающей среды.