Европейское право

Законодательные полномочия институтов отличаются в зависимости от сферы отношений, регулируемых принимаемыми ими законодательными актами. Поиск правового основания (англ. legal basis) признается постоянной проблемой нормотворчества в ЕС[57]. Правовое основание (норма учредительных документов ЕС, в силу которой принимается законодательный акт) определяет, какие институты участвуют в принятии правового акта, на основании какой процедуры происходит голосование, должен ли давать заключение Европарламент, а так же указывает вид правового акта. Практика Суда ЕС свидетельствует о том, что в некоторых случаях определение правового основания и, как следствие, законодательной процедуры является проблемой[58].

Учредительные документы в редакции Лиссабонского договора устанавливают два вида законодательных процедур (рис. 8):

– обычную законодательную процедуру, которая заключается в принятии регламента директивы или решения совместно Европейским парламентом и Советом ЕС по предложению Комиссии (ст. 289 Договора функционировании ЕС). Обычная законодательная процедура является аналогом процедуры совместного принятия решений, используемой до вступления Лиссабонского договора в силу (бывшая ст. 251 Договора об учреждении Европейского сообщества);

– специальную законодательную процедуру, которая предполагает принятие директивы, регламента или решения (а) Европарламентом при участии Совета ЕС, либо (б) Советом ЕС при участии Европарламента.

Рис. 8. Виды законодательных процедур в ЕС

5.1.2. Законодательная инициатива

По общему правилу, право законодательной инициативы принадлежит Комиссии (ст. 293 Договора о функционировании ЕС), с поступления предложений Комиссии в Европарламент и Совет ЕС начинается процедура рассмотрения законодательного акта (ст. 294 Договора о функционировании ЕС). Кроме того, Европарламент (ст. 225 Договора о функционировании ЕС) и Совет ЕС (ст. 241 Договора о функционировании ЕС) могут запрашивать у Комиссии подготовку предложений по вопросам, которые, по мнению указанных институтов, требуют подготовки акта ЕС. Причины отказа либо отсутствия со стороны Комиссии соответствующих предложений должны быть сообщены Европарламенту или Совету ЕС (в зависимости от того, со стороны какого из институтов поступил запрос).

Согласно ст. 11 Договора о ЕС не менее одного миллиона граждан ЕС, являющихся гражданами значительного количества государств-участников, могут инициировать привлечение Комиссии в рамках ее полномочий для подготовки предложения по вопросам, которые, по мнению граждан, требуют принятия правового акта ЕС в целях имплементации учредительных договоров ЕС. Процедуры и условия, необходимые для реализации такой гражданской инициативы, должны определяться в соответствии со ст. 24 Договора о функционировании ЕС.

Договор о ЕС предусматривает, что законодательные акты ЕС могут быть приняты только на основании предложения Комиссии, если иное не предусмотрено учредительными договорами. Иные акты должны приниматься по инициативе Комиссии в случаях, определенных учредительными договорами (ч. 2 ст. 17 Договора о ЕС).

Перед тем как предложить законодательный акт, Комиссия проводит широкие консультации. Если Комиссия считает целесообразным принять правовой акт в определенной сфере, соответствующий генеральный директорат готовит общий проект соответствующего предложения, который подлежит одобрению со стороны конкретного комиссара. В случае получения такого одобрения комиссар представляет соответствующий проект Коллегии комиссаров. При положительном исходе голосования в Коллегии предложение переводится на все официальные языки Сообщества, представляется Совету ЕС, Европарламенту, а также национальным парламентам и подлежит опубликованию в «Официальном журнале Европейского союза». Если Комиссия обладает полномочиями на самостоятельное принятие правового акта, предложение переводится на все официальные языки Сообщества и публикуется в «Официальном журнале Европейского союза».

Получив предложение, Совет ЕС, как правило, направляет его в Коми тет постоянных представителей (COREPER). В исключительных случаях адресатом может стать специализированный комитет (например, Особый комитет по сельскому хозяйству или Политический комитет). Все вопросы повестки заседания Совета ЕС (исключение составляют вопросы, за подготовку которых отвечают специализированные комитеты) проходят экспертизу в Комитете постоянных представителей, если Совет ЕС (единогласно) или указанный Комитет (простым большинством) не примет иное решение. До заседания Совета ЕС, если Комитет постоянных представителей единогласно принимает решение включить предложение в часть А повестки дня Совета ЕС, предложение может быть принято Советом ЕС без обсуждения. Если Совет ЕС возражает против принятия предложения, оно возвращается в Комитет постоянных представителей.