Финансовый контроль и надзор в сфере денежного обращения в Российской Федерации

Во-вторых, тезис о том, что объектом надзора является система, также представляется сомнительным. Любая система – это совокупность элементов, находящихся во взаимосвязи и взаимодействии. В связи с этим возникает вопрос: как можно осуществлять надзор, минуя отдельные элементы системы? Например, банковская система, помимо всего прочего, включает в себя совокупность кредитных организаций. Банковский надзор осуществляется за каждой отдельной кредитной организацией, а не за абстрактной банковской системой. Только через контроль отдельных элементов можно обеспечить стабильность всей системы. В то же время согласимся в том, что надзор, помимо всего прочего, включает в себя оценку состояния системы.

Интересный подход к разграничению контроля и надзора в системе финансового рынка предложен в трудах профессора А. Г. Гузнова. По мнению автора, рассматриваемые направления деятельности контролирующих органов осуществляются в разных парадигмах[64]. При этом применительно к надзору на финансовых рынках отмечается, что он включает в себя оценку состояния объекта на основании полученной информации, включая оценку состояния финансового рынка как объекта особого рода, а также выявление, предупреждение, купирование «зон риска»[65]. В то же время внедрение риск-ориентированного подхода является общей тенденцией для всех видов финансового контроля. В частности, это характерно для внутреннего государственного финансового (бюджетного) контроля[66], налогового контроля[67], финансового мониторинга[68], валютного контроля[69] и т. д.

В целом полагаем, что действующее законодательство не позволяет рассматривать финансовый контроль и финансовый надзор как однопорядковые явления. Все вышеперечисленное дает основание говорить о том, что контроль – более широкая категория, чем надзор. Последний обладает определенными специфическим особенностями, позволяющими выделить его среди других видов контрольной деятельности. Однако несмотря на это, надзор остается контролем. Таким образом, любой надзор в финансовой сфере – это контроль, но не любой контроль можно назвать надзором.

Представляется, что специфика надзора обуславливается кругом подконтрольных субъектов, и обусловленных этим особенностях контроля за их деятельностью. Так, банковский, страховой и иные виды надзора на финансовом рынке осуществляются за особой группой субъектов, осуществляющих профессиональную деятельность на указанном рынке. В силу своей социальной важности государство в публичном интересе устанавливает повышенные требования к указанным субъектам. Соответствие данным требованиям удостоверяется выдачей разрешения (лицензии, регистрацией и т. д.), в силу чего рассматриваемые организации приобретают специальную правоспособность. В дальнейшем уполномоченный орган осуществляет проверку соответствия данных организаций требованиям действующего законодательства, предъявляемым к определенному виду деятельности на финансовом рынке.

Справедливость нашего вывод может быть подтверждена ссылкой на законодательство. Так, например, ч. 2 ст. 31 Федерального закона от 27.06.2011 № 161-ФЗ «О национальной платежной системе»[70] (далее – Закон о национальной платежной системе, Закон о НПС) определяет надзор в НПС как деятельность Банка России по контролю за соблюдением субъектам НПС требований данного Федерального закона и принимаемых в соответствии с ним нормативных актов Банка России. Кроме того, ст. 73-1 Закона о Банке России содержит упоминание о проведении контрольных мероприятий. В целом в рамках финансового надзора применяются такие методы финансового контроля как проверки, анализ, мониторинг и т. д.

Основная цель надзора заключается в обеспечении устойчивости системы (в частности, системы финансового рынка, национальной платежной системы и т. д.). Между тем объектом надзора является не сама система, а деятельность отдельно взятых субъектов.