Генерал-фельдмаршал светлейший князь М. С. Воронцов. Рыцарь Российской империи

Известный указ «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» 1775 г. создал должность наместника (генерал-губернатора)[368]. Изначально предполагалось, что основной обязанностью генерал-губернатора будет наблюдение за администрацией и сословиями региона, за направлением административной деятельности местных властей. За действиями самого генерал-губернатора наблюдали Императрица и Сенат. В то же время права и обязанности генерал-губернатора выходили далеко за рамки контроля действий местных властей. Права и обязанности государева наместника заключались в следующем. На основании законов он занимается благоустройством в наместничестве, причем «способ к удовольствию каждого законным образом от попечения генерал-губернаторов зависит»[369]. Наместник должен был следить за действиями судебных инстанций и в случае необходимости мог остановить приведение в исполнение приговора до вынесения решения Сената по этому вопросу. Кроме того, наместник контролировал запасы продовольствия в своем регионе.

В приграничных губерниях (наместничествах) генерал-губернатор обязан был следить за мерами защиты вверенной ему территории, и в случае внешней угрозы, народных волнений и стихийных бедствий генерал-губернатор отдавал приказ военному командиру о применении должных мер. Если Император поручал проведение военных операций другому военному начальнику, то наместник отвечал за снабжение войск всем необходимым.

Из-за неопределенности прав и обязанностей наместника, изложенных в Указе 1775 г., надзор, задуманный Императрицей, превратился в «личное» управление делами административного региона.

В 1781 г. Императрица отступает от изначального плана отождествления губерний с наместничествами. Все созданные губернии, кроме новороссийских, малороссийских и остзейских, соединялись по две и поручались надзору одного из наместников. Новороссийское наместничество первоначально занимало огромную территорию, в него входили Саратовская, Астраханская, Азовская и Новороссийская губернии. Во главе наместничества был поставлен Г.А. Потемкин (1739–1791).

В дальнейшем этот пост занимали видные государственные деятели: П.А. Румянцев (1725–1796), А.П. Мельгунов (1722–1788), Я.М. Сивере (1731–1808). Можно сейчас утверждать, что при данных исторических обстоятельствах чрезвычайная власть, доверенная этим лицам, была полезна для государства.

Внутреннее управление вверенных наместникам территорий лежало на них. При этом указ «Учреждения для управления губерний» обозначал их деятельность лишь в целом, не указывая конкретных обязанностей[370].

За ними оставались и функции надзора, но, с другой стороны, переписка наместников как раз говорит о наделении их обязанностями управляющих во вверенных им регионах. Между собой наместники общались, как «полусуверенные государи»[371], то есть наместник превращался в управляющего внутренними и внешними делами подчинявшихся ему губерний.

В 1797 г. пост генерал-губернатора был ликвидирован в качестве общего института, но при этом деятельность губернаторов, их управление лишилось надзора вообще.

После учреждения министерств в 1802 г. возникла проблема взаимоотношений и разделения власти министерств и генерал-губернаторов. Первые управляли по признаку разделения ведомств, вторые — по территориальному началу Генерал-губернаторы не могли ограничиваться лишь надзором, как было задумано изначально, для местных властей они являлись представителями главной политической и административной власти в регионе, в то время как учрежденные министерства должны были сосредоточить всю высшую отраслевую власть.

В начале царствования Александра Павловича эти противоречия были не столь заметны, как в последующие годы Само учреждение министерств воспринималось как продолжение политики Екатерины Великой. В 1812 г. значение поста генерал-губернатора заметно возрастает, во время ведения военных действий на территории России на нем лежала ответственность за политическое и экономическое состояние подведомственной ему территории.

Военные губернаторы предпочитали обращаться для разрешения различных проблем прямо к Императору, пользуясь его особым доверием. Получив указания, они начинали действовать и лишь затем ставили в известность о проводимых ими мерах министерства, которые видели в этом прямое нарушение порядка подчинения и ведения дел. «Чем энергичнее был военный губернатор, чем большим доверием у Государя он пользовался, тем чаще были столкновения, и замечательно, что в царствовании Александра I столкновения эти чаще всего происходили между министром финансов и начальником областей»[372].

Как и в правление Екатерины Алексеевны, при Александре Павловиче генерал-губернаторами были лица, пользовавшиеся его полным доверием, например: граф М.А. Милорадович в Петербурге; граф Ф.В. Ростопчин в Москве; герцог А.Э. Ришелье, генерал А.Ф. Ланжерон и граф М.С. Воронцов в Одессе; А.П. Ермолов на Кавказе. Западные губернии в конце царствования находились в ведении Цесаревича Константина Павловича.