Горечь войны

Бюджетный процесс в Англии был довольно строгим. Как правило, премьер-министр и канцлер казначейства контролировали все остальные правительственные ведомства, а вопросы фискальной политики оставались предметом довольно пристального внимания парламента. Отстаиваемые Робертом Пилем принципы сбалансированного бюджета, устойчивости валюты и сокращения налогов объясняют, почему валовые государственные расходы в виде доли ВНП снижались почти весь XIX век и лишь немного выросли после 1890 года. Тем не менее после 1870 года наблюдался устойчивый рост государственных расходов в номинальном выражении: примерно с 70 до 180 миллионов фунтов (накануне Первой мировой войны). Государственные расходы в 1890–1913 годах выросли на 3,8% (в виде доли ВНП – с 9,4 до 13,1%). Дело не только в растущей стоимости обороны империи (особенно из-за войны с бурами и строительства дредноутов), но и быстром увеличении невоенных расходов (особенно на прежде малозначительном местном уровне). На советы графств, учрежденные Солсбери в 1899 году, возложили ответственность за жилищное строительство и народное образование. Была введена новая система бесплатного начального образования. В Ирландии началась земельная реформа (выделялись субсидии на выкуп земли у помещиков-лендлордов для ее раздачи фермерам). Значительных средств требовала ненакопительная система пенсий по старости, введенная в 1907–1908 годах, а также система государственного страхования от болезней и безработицы. Накануне войны 55% совокупных государственных расходов приходилось на центральные органы управления, причем расходы на оборону составляли 43%. Иными словами, из-за политического давления расходы бюджета на социальные нужды росли – но не за счет военных расходов.

Это объясняет, почему в 1913 году Уинстон Черчилль столкнулся с некоторыми политическими затруднениями в связи с предложенной им сметой расходов на флот. Либералы сумели в 1909 году (в основном благодаря шуму в прессе) заставить публику забыть о своих предвыборных обещаниях: сократить расходы на вооружения. К 1913 году, однако, германская угроза с моря утратила актуальность. Тем не менее Черчилль (несмотря на понимание того, что “либеральная партия настроена решительно против какого бы то ни было увеличения долгов”) потребовал дополнительного выделения флоту 50 миллионов фунтов и закладки в 1914–1915 годах четырех крупных кораблей ¹⁸. Это заявление вызвало настоящий бунт в парламентской фракции и в кабинете министров. С точки зрения Черчилля, увеличение расходов было необходимо для того, чтобы вынудить немцев к заключению “соглашения по военно-морским вопросам”, в возможность которого он продолжал верить ¹⁹. Увы, указал Ллойд Джордж, ввиду отсутствия “новых налогов” запросы Черчилля были несовместимы с расходами на “образование и другие социальные нужды”: деньги, которые Черчилль требовал на постройку дредноутов, были нужны социальной сфере ²⁰. По словам Нормана Энджелла, огромные суммы, которые расходовались на вооружение, невозможно было потратить на социальную политику ²¹. Компромисс был найден, однако взамен Черчилль пообещал умерить в 1915–1916 годах аппетиты Адмиралтейства. Однако кризис мог привести к отставке Черчилля (а также, вероятно, морских лордов – двух его ближайших помощников) или Ллойд Джорджа ²². То был один из переломных моментов истории, в которые, увы, перелома не происходит: если бы Черчилль или Ллойд Джордж ушли в отставку, правительство в августе следующего года, скорее всего, повело бы себя иначе. Другим вариантом был роспуск парламента и новые выборы, на которых либералы почти наверняка проиграли бы ²³.

У французов военные расходы вызывали в целом меньше споров, чем поиск средств для их оплаты. Франция в 1890–1913 годах успешнее остальных великих держав сдерживала рост государственных расходов (лишь 1,9% в год). Это позволило уменьшить долю ВНП, приходящуюся на государственный сектор, со сравнительно высокого уровня – 19% – в 1890 году до 17% в 1913 году ²⁴. Единственной оставшейся в неприкосновенности статьей расходов являлись затраты на оборону: в 1873–1913 годах они увеличились (в виде доли расходов центральных органов управления) с 25 до 42% ²⁵. Следует отметить, что французская налоговая система отличалась более высокой, нежели английская, степенью централизации. Бюджетные траты департаментов и коммун утверждались Парижем и составляли менее четверти объема общих государственных расходов ²⁶.