Государственная Дума Российской империи, 1906–1917 гг.

Первым шагом на конституционном пути Николая II как державного вождя был указ от 12 декабря 1904 г. «О предначертаниях к усовершенствованию государственного порядка». Указ был подготовлен министром П. Д. Святополк-Мирским. В нем учитывались как предшествующие законопредположения начиная с М. М. Сперанского, так и собранный В. К. Плеве материал и либеральные пожелания земского съезда (ноябрь 1901 г.). В проекте указа был пункт о народном выборном представительстве, но он был вычеркнут. По настоянию С. Ю. Витте в ходе реализации этого указа был принят ряд важных постановлений по обеспечению свободы, прав гражданских, в том числе закон о веротерпимости.

К идее привлечения выборных от населения лиц к законотворчеству, похороненной Витте, пришлось вскоре вернуться.

18 февраля 1905 г. был опубликован рескрипт на имя нового министра внутренних дел А. Г. Булыгина, предписывающий обеспечить привлеченных и «избранных от населения людей к участию в предварительной разработке и обсуждении законодательных предложений». Речь шла о создании законосовещательного органа, создаваемого на выборной основе в помощь монарху и его министрам.

Заместителем (товарищем) министра С. Е. Крыжановским были тогда же разработаны «Соображения» о совещательной Государственной Думе, получившей в литературе наименование Булыгинской. Особое совещание под председательством графа Сольского (вскоре ставшего председателем Государственного Совета) рассмотрело их 24 мая 1905 г. и передало в Совет министров, который обсудил и одобрил их на заседании 25–28 мая 1905 г.

Эти проекты исходили из принципа преемственности правительственной политики, предусматривали сохранение абсолютной монархии, а представительство предполагалось осуществить в формах, выработанных еще во времена Александра II. Само же название органа — Государственная Дума было взято у М. М. Сперанского. Однако нельзя не отметить, что если у великого реформатора предусматривалось создание стройной, единой по вертикали и горизонтали всероссийской представительной системы власти (от волостной до Государственной Думы), то у его эпигонов Дума выглядела как древо без корней, ибо не имела, в отличие от проекта Сперанского, соответствующих структур в губерниях, уездах, волостях.

В своих воспоминаниях С. Е. Крыжановский дает выразительную картину всего хода обсуждения проекта Булыгинской Думы, которое шло одновременно с разработкой избирательного закона. «Остановились на совещательном выборном собрании — Думе. С принятием этого решения было, конечно, ясно, что этой постановкой предрешался и вопрос о значении учреждения. Собравшись в этом виде и в огромном количестве, „выборные от населения“ неизбежно должны были опознать себя как народное представительство и не могли примириться с подготовительным значением. Это был, конечно, будущий парламент. И казалось бы, раз став на эту точку зрения, следовало сделать шаг дальше и предложить, хотя бы в скромных пределах, подлинную конституцию. Но Булыгин не сознавал этого, как, впрочем, долгое время поступало правительство даже после 17 октября 1905 г., не решаясь признать наличие конституции».

По свидетельству С. Е. Крыжановского, система выборов требовала большой осторожности. Не было сомнения, что, при совершенной неподготовленности массы населения, крайние течения мысли могли первое время взять верх и опорочить надолго самую мысль о народном представительстве. Это вызывало много сомнений. Сословные выборы, в сторону которых клонилось сочувствие многих влиятельных лиц в правящих кругах, были, очевидно, невозможны за распадением самих сословий. Остановились на особых выборах, построенных по образцу земских, протекающих в точном соответствии с ними и заканчивающихся образованием в уезде избирательного собрания, представляющего как бы нарочито созванное уездное земское собрание, в образовании которого население уезда должно было участвовать на тех же основаниях и в том же численном соотношении сил, как и в избрании уездных земских гласных. При оценке хода работы по созданию так называемой Булыгинской думы следует иметь в виду, что на А. Г. Булыгина возложено было поручение единственно лишь выяснить те основания, на которых представлялось бы возможным установить участие выборных от населения лиц в обсуждении законодательных предположений. Засим, в силу высочайшего рескрипта, эти общие основания подлежали обсуждению Совета министров, а окончательная разработка проекта закона об участии выборных в делах законодательства возлагалась на Особое под председательством того же Булыгина совещание. Как шел этот процесс, свидетельствует современник.