Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах

Многие европейские страны еще очень далеки от применения принципа субсидиарности, какова бы ни была его интерпретация, а также от применения принципов, изложенных в Европейской хартии местного самоуправления, принятой Советом Европы. По отношению к валовому внутреннему продукту, расходы муниципальных образований колеблются от 1,4 (Кипр) до 27,5% (Швеция), в 12 странах эта цифра колеблется в пределах 10%. В 12 странах доля этих расходов в совокупных государственных расходах – соотношение, иллюстрирующее степень децентрализации в государственном секторе, – составляет менее 15%; в пяти странах она даже опускается ниже 10% (сюда входят и делегированные функции). Эти цифры со всей очевидностью доказывают, что в данном случае чисто количественный подход является недостаточным, даже если принять в расчет существующие в некоторых федеративных государствах конституционно независимые образования, занимающие промежуточное положение между центральным правительством и местными органами власти (таковыми являются кантоны в Швейцарии и земли в Германии). В этих странах принцип субсидиарности играет решающую роль. Характерные функции местных органов власти, как правило, входящие в их полномочия, включают в себя часть государственной деятельности в области образования (в частности, заботу о детях, не достигших школьного возраста), обеспечение ухода за лицами преклонного возраста, предоставление некоторых медицинских услуг, социальную помощь, жилищные вопросы, охрану окружающей среды и некоторые вопросы культуры. Исключительно к ведению местных органов власти относятся водоснабжение, уборка мусора, распределение электроэнергии и транспорт. Многие сферы деятельности местных органов власти часто дополняются региональными и правительственными функциями или даже конкурируют с последними. Например, детские ясли, если только они не принадлежат частному сектору, полностью управляются местными органами власти, тогда как в отношении школьной системы деятельность местных органов обычно ограничивается строго определенными областями, остальные области находятся в ведении вышестоящих эшелонов власти в зависимости от их региональной или общенациональной значимости. Это касается также здравоохранения и жилищных служб, общественного транспорта, обслуживающего местные линии, охраны окружающей среды, а также, в исключительных случаях, организации досуга и содержания некоторых культурных учреждений (например, музеев, театров и оркестров национального значения). Кроме того, следует отметить, что многочисленные виды деятельности местных органов власти протекают в строго определенных законом рамках, которые оставляют им лишь ограниченную самостоятельность и стирают разницу между собственными функциями местных органов и делегированными функциями. Даже если в стране применяется принцип субсидиарности, а внешние результаты влияют на процесс принятия решений, не следует упускать из виду что для соблюдения национальных интересов известная однородность действующих правовых норм является весьма желательной и что в определенных областях, например в образовании, целесообразно было бы разграничить функции между местными органами власти, региональными органами власти и центральным правительством. Речь идет не только о начальном, но и о среднем и высшем образовании.

Вопрос о том, в какой мере местные органы власти пользуются реальной финансовой самостоятельностью, зависит от общей суммы поступлений, которой они могут свободно располагать. В том случае, если расходы местных органов прямо или косвенно зависят от предоставления средств или от получения разрешения, нельзя говорить о независимости местных органов власти в финансовых вопросах. С другой стороны, демократическая законность любого связанного с расходами решения зависит от того, будет ли это решение затрагивать интересы граждан и в какой мере. Совет заинтересованного муниципального образования должен нести политическую ответственность за это решение на выборах. Исходя из этого возникает необходимость позволить местным органам власти взимать свои собственные налоги, устанавливать налоговые ставки, а в отдельных случаях – определять налогооблагаемую базу. Для того чтобы решения местного совета правильно воспринимались гражданами и чтобы избежать эксплуатации некоторых категорий населения самим фактом принятия такого решения, необходимо следить за тем, чтобы все граждане подлежали обложению местными налогами. Нужно также предусмотреть на местном уровне обложение налогом физических и юридических лиц, в интересах которых осуществляются расходы, иначе говоря, включить промышленников и коммерсантов в систему местного налогообложения всех категорий населения.