Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах

4) отношение предельного объема государственных внешних заимствований к годовому объему платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга;

5) отношение расходов на обслуживание соответствующего государственного или муниципального долга в текущем финансовом году к объему расходов бюджета соответствующего уровня;

6) отношение бюджетных кредитов юридическим лицам к расходам бюджета, определяемое в случае получения финансовой помощи из вышестоящего бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности;

7) отношение государственных гарантий к расходам бюджета региона, определяемое в случае получения финансовой помощи из вышестоящего бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности.

Для полноценной реализации этой технологии необходима система учета действующих расходных обязательств. Ее предполагается создать путем ведения, как это уже предусмотрено БК РФ, реестров расходных обязательств.

Вторая новация состоит в утверждении расходов на три года по субъектам бюджетного планирования. Если министерство не знает, какими ресурсами оно будет располагать в среднесрочной перспективе, то у него нет никаких стимулов для оптимизации действующих расходных обязательств, перераспределения средств – в пределах общего бюджета – в пользу более результативных программ. Дополнительные средства министерства смогут получить только по результатам конкуренции предложенных ими бюджетных целевых программ за бюджет принимаемых обязательств. Это и есть введение для министерств жестких бюджетных ограничений.

Удлинение горизонта бюджетного планирования, разделение действующих и принимаемых обязательств, введение жестких бюджетных ограничений создают стимулы для министерств и ведомств расширять сферу применения и повышать качество бюджетирования, ориентированного на результаты, путем:

– разработки и использования в бюджетном процессе докладов о результатах и основных направлениях деятельности;

– перевода бюджетных расходов в форму бюджетных целевых программ;

– участия в эксперименте по ускоренному внедрению новых методов бюджетного планирования и повышению качества финансового менеджмента.

С 2004 г. в бюджетный процесс введены доклады субъектов бюджетного планирования о результатах и основных направлениях деятельности, включающие в себя: цели, задачи и показатели деятельности на очередной год и трехлетний период; расходные и доходные обязательства; бюджетные целевые программы; распределение расходов по целям, задачам и бюджетным целевым программам; меры по повышению результативности бюджетных расходов.

Эти доклады регулярно рассматриваются правительственной Комиссией по повышению результативности бюджетных расходов и в перспективе должны стать основным плановым и «предбюджетным» документом федеральных органов исполнительной власти. В их рамках должны формироваться бюджетные целевые программы – основной элемент БОР.

В настоящее время только 7% расходов федерального бюджета представлено в программной форме, при этом качество и результативность федеральных целевых программ остаются низкими. Этот инструмент явно недостаточен для расширения сферы применения программно-целевого бюджетирования. Поэтому в соответствии с Концепцией с 2005 г. в бюджетную практику вводятся ведомственные целевые программы, которые могут приниматься в форме утвержденных субъектами бюджетного планирования (СБП) целевых программ ведомств или аналитических ведомственных программ, включаемых в доклады о результатах и основных направлениях деятельности (табл. 6.34).

Таблица 6.34

Федеральные и ведомственные целевые программы

Стимулами для расширения программно-целевого планирования послужат, во-первых, распределение средств бюджета планируемых обязательств только между бюджетными целевыми программами, во-вторых, возможность финансирования программ «одно строкой». В перспективе может быть также рассмотрен вариант ежегодного сокращения на 5—10% «непрограммных» расходов СБП.

При этом потребуется существенно улучшить качество подготовки бюджетных целевых программ разных типов, внедрив на всех этапах их отбора и реализации постоянно действующую систему мониторинга и оценки в соответствии с единой системой критериев. В мире по-разному относятся к роли расходных проектировок за пределами бюджетного года и с разной степенью жесткости используют эти проектировки на практике. Кроме того, существенно отличаются и механизмы перехода от одного многолетнего цикла к другому. В некоторых случаях проектировки на последующие годы рассматриваются как фактические или потенциальные «бюджеты» на эти годы, в других они носят чисто индикативный характер. Такое различие существенно с точки зрения роли этих проектировок в обеспечении более высокого уровня стабильности в бюджетно-налоговой сфере и той значимости, которую им придают в рамках бюджетной системы.