Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах

В большинстве индустриальных стран центральное правительство передает решение многих вопросов, связанных с образованием и социальным обеспечением, на региональный и местный уровни. Такие же процессы идут и в развивающихся странах и странах с переходной экономикой. Однако для разработки новых структур правительства требуется больше времени, чем это ожидалось. В то время как расходные обязательства делегируются или передаются на более низкий уровень, контроль над доходами центральные правительства часто отказываются уступать. Эффективная децентрализация предполагает широкий набор организационных структур, которые не существовали при старой системе, и они требуют времени для развития. Сбалансированная бюджетно-налоговая децентрализация, обеспечивающая количественное совпадение рассредоточенных доходных (налоговых) источников и децентрализовано осуществляемых бюджетных расходов, а также достаточный для этого объем бюджетных и налоговых полномочий на каждом уровне бюджетно-налоговой системы, видимо, невозможна. По крайней мере, ни один пример такого рода в мировой практике не известен. Тем не менее разные страны (США, Канада, ФРГ и др.) все более приближаются к уровню сбалансированности, причем это происходит не только по причине их финансово-бюджетного благополучия, но и в связи с использованием политически корректных, социально и экономически оправданных правил и механизмов согласованного распределения полномочий и ресурсов по разным уровням государственно-территориального устройства.

Несогласованность территориально опосредованных доходов и расходов общественного сектора не только создает множество проблем политического и социального характера, но и на порядки снижает эффект бюджетно-налоговой децентрализации как таковой. Какими бы изощренными ни были в отдельности бюджетная и налоговая децентрализация, их несбалансированность может быть в какой-то степени нивелирована только действиями «центра». Чем сильнее выражен этот дисбаланс, тем больше формальная децентрализация уступает место фактической централизации бюджетно-налоговых отношений.

Хорошо функционирующая межправительственная финансовая система является ключевой для решения стратегических задач развития экономики. Во всех странах межправительственные финансы влияют на степень мобилизации ресурсов общественного сектора. Кроме того, межправительственные финансы могут также влиять на достижение макроэкономической стабильности, обеспечение социальной защиты.

Разработка и реализация процесса децентрализации бюджетных средств предусматривает тесную координацию действий как местных органов власти, так и ряда различных ведомств центрального уровня. В реформирование механизмов местных бюджетных процессов и трансфертов обычно вовлечены Министерство финансов и Казначейство. Реформа налогообложения на местном уровне требует сотрудничества с Государственной налоговой службой и департаментами Министерства финансов, занимающимися макроэкономикой и бюджетом. Для децентрализации секторных программ необходимы внимательно скоординированные действия Министерства финансов и отраслевых министерств. В отсутствие назначенного ведущего ведомства или органа координации сложно сохранить необходимый уровень координации действий различных заинтересованных ведомств. Во многих странах с переходной экономикой механизмы координирования децентрализации бюджетных средств весьма слабы на уровне центральных органов власти. В некоторых случаях нет формально назначенного конкретного органа, ответственного за государственное финансирование на местном уровне. Ни в одной из пяти исследованных стран нет межминистерского форума для координации политики решения проблем в отношениях между органами государственного управления, или внутренней координационной структуры, такой как комиссия по финансированию местных органов власти, межведомственный совет по планированию финансирования. В случае если конкретная организация и назначается институционным лидером в вопросах децентрализации, такое ведомство обычно не имеет политического или административного веса.

Даже если хорошо проработанные программы децентрализации могут усовершенствовать управление и оказать услуги государственным органам на местах, это не означает, что все ведомства государственного сектора объединены принципом децентрализованного предоставления услуг. Успешная реализация программ децентрализации должна учитывать различные ведомственные позиции, – некоторые из них явно враждебны децентрализации. Даже когда децентрализация принята как официальная политика государства, отраслевые министерства обычно оказывают сопротивление планам изменений, которые могли бы радикально снизить их роль. В таких условиях внимательная координация ведомственной деятельности может помочь найти техническое решение, которое было бы наиболее приемлемо для задействованных заинтересованных сторон.