Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах

В настоящее время подобное разделение фискальных функций в правительственной иерархии является хрестоматийным и признается всеми ведущими учеными, работающими в области государственных финансов и экономики общественного сектора. Подобное разделение фискальных функций находит отражение в структуре расходов бюджетов разных уровней. Так, в федеральном бюджете России наибольший удельный вес занимают расходы на национальную оборону, государственную поддержку отраслей народного хозяйства, финансовую поддержку территорий и т. д. В бюджетах субъектов Российской Федерации и местных бюджетах выше доля расходов на финансирование социально-культурных мероприятий. При этом схожие по направленности расходы финансируются бюджетами разного уровня – в зависимости от того, обслуживание какой территории обеспечивается затратами. Например, если речь идет о народном образовании, средняя школа получает средства из местного бюджета, а вуз, привлекающий студентов со всей страны и готовящий кадры для многих регионов, – из бюджета Российской Федерации.

Р. Берд определяет децентрализацию как широкое понятие, объединяющее отличающиеся друг от друга государственные и финансовые преобразования. Деволюция – это наиболее полная форма децентрализации, когда независимые региональные и местные бюджеты ответственны за организацию и финансирование производства общественных благ, обладая при этом экономической самостоятельностью благодаря получаемым налоговым и неналоговым поступлениям. Данные субнациональные правительства могу гибко выбирать уровень финансирования необходимых услуг. Определенная финансовая помощь поступает из центрального правительства.

К собственным ресурсам местных органов власти относятся те ресурсы, уровень которых контролируется ими в пределах, установленных действующим законодательством. Речь идет о ресурсах, источником которых является данная территория и которые взимаются с местных налогоплательщиков в виде местных налогов и платежей за товары и услуги либо представляют собой доходы от собственности. Категория собственных ресурсов не ограничивается только исключительно местными налогами, но включает в себя также другие, в некоторых случаях чрезвычайно важные источники финансовых средств местных органов власти. Это могут быть сборы и платежи, доходы, связанные с собственностью на землю, владением предприятиями, финансовыми активами, а также доходы от продажи акций, имущества, земельных участков и т. д.

Понятие собственных ресурсов не означает, что местные органы власти распоряжаются ими неограниченно. На практике такое является, скорее, исключением. Например, исключительно местные налоги в большинстве случаев являются обязательными налогами[2] , элементы которых определены законом; степень свободы местных органов власти ограничивается здесь их правом определять налоговую ставку, да и то в пределах, установленных действующим законодательством, как это делается в России применительно к транспортному налогу и налогу на игровой бизнес. Если говорить о свободе использования ресурсов, то следует отметить, что собственные налоговые доходы являются нецелевыми[3] , не считая исключительных случаев, касающихся очень незначительных сумм.

Что же касается платежей за предоставление местных общественных услуг, то обычно размеры сборов и платежей определяются местными органами власти произвольно. Впрочем, в некоторых странах их пределы устанавливаются на общенациональном уровне. Однако даже в отсутствие принудительных ограничений тарифов на услуги трудно предположить (хотя бы по чисто политическим соображениям), что местные органы власти выставляют пользователям счета, превышающие реальную стоимость услуги; на практике чаще происходит обратное.

Формально сборы и платежи могут и не относиться к целевым ресурсам. Тем не менее независимо от формы их поступления в местные бюджеты логично считать, что они должны использоваться для финансирования соответствующих услуг; действительно, основой выставления счета и его смыслом является связь между предоставленной услугой и платой за нее пользователем.

Что касается доходов от собственности и от продаж, то в отношении использования движимого и недвижимого имущества муниципальных образований также могут вводиться определенные ограничения и требования национального законодательства.[4]

Статья 9.3 Европейской хартии местного самоуправления гласит: «По меньшей мере часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных налогов и платежей, ставки которых определяются органами местного самоуправления в пределах, установленных законом». Данная статья Хартии затрагивает специфический аспект децентрализации, в частности, право органов местного самоуправления на определенную степень свободы в установлении уровня местных налогов.