Императрица Всероссийская Екатерина II

Вначале им стал Кабинет Петра I, который имел характер личной военно-полевой канцелярии, в том числе по многим вопросам законодательства и управления. Но в Москве не было правительства или какого-либо высшего учреждения, которое осуществляло бы непосредственное руководство. Вот в таких условиях и появился на свет Сенат как временная комиссия Думы. То есть вначале он предполагался как временный орган, который уже вскоре превратился в постоянно действующее высшее правительственное учреждение. Он представлял собой коллегиальный орган, члены которого назначались царем. При Сенате была учреждена канцелярия во главе с обер-секретарем. Дополнительными указами от 2 и 5 марта 1711 г. Пётр I определил властные полномочия и функции Сената. Управление государством, по мысли Петра I, должно было стать единственной заботой сенаторов. Которые «иного дела не имеют, точию одно правление». В первоначальной компетенции Сената нет законодательных функций, которыми располагала Боярская дума. По выражению В. О. Ключевского, это был не государственный совет при царе, а «высшее распорядительное и ответственное учреждение по текущим вопросам управления и по исполнению особых поручений царя вместо присутствия его величества собственной персоной».

Превращаясь в высшее постоянное учреждение, Сенат унаследовал от Консилии два вспомогательных ведомства: Ближнюю канцелярию, состоявшую при Сенате для счета и ревизии доходов и расходов, и Расправную палату в виде особого судебного присутствия из четырех судей и двух сенаторов (1712–1719 гг.). Кроме того, в его ведение были переданы дела упраздненного Разрядного приказа, организованные в разрядный стол, который вел списки служилых людей, устраивал смотры дворян и т. п. Связь с губерниями Сенат осуществлял с помощью особых губернских комиссаров (по двое от губернии), состоявших при губернском столе сенатской канцелярии. В 1713–1720 гг. в подчинении Сената находился и Поместный приказ.

Таким образом, вобрав в себя значительную часть функций приказной системы, решая вопросы финансов, правосудия, управления различными отраслями хозяйства, Сенат стал высшим управленческим и судебным органом. Сюда стекались со всей России на окончательное рассмотрение и решение многие дела.

Выдающаяся заслуга Петра I, проистекавшая из его строжайшего отношения к делу, заключалась в том, что он заложил при организации Сената важнейшей его задачей высшее распоряжение и надзор за управлением. А если говорить конкретно, то он создал органы, или, точнее, сеть органов, специально предназначенных для контроля за деятельностью правительственного аппарата и должностных лиц и надзора за соблюдением законов. Первоначально эту задачу должны были осуществлять учрежденные в марте 1711 г. фискалы.

После создания коллегий Сенат был разгружен от множества ведомственных второстепенных дел по вопросам управления, но это не снимало с него обязанности заботиться «о распорядке государства». Нужны были постоянные формы надзора. И в 1715 г. в Сенате была учреждена должность генерального ревизора, или надзирателя указов, преобразованная в прокуратуру, формирование которой было осуществлено в связи с реорганизацией Сената. Ее создание было особой заслугой Петра I. Здесь он не импровизировал, а сам лично много изучал, читал проекты, несколько раз переделывал инструкцию генерал-прокурору. Суть новой должности Пётр выразил такими словами: «Сей чин яко око наше и стряпчий о делах государственных», который «не подлежит никакому суду, кроме царского». Это был представитель верховной власти перед Сенатом и прямой начальник сенатской канцелярии, куда поступали дела, которые не могли решить коллегии. Ему же были подчинены фискалы в коллегиях, надворных и земских судах.

Таким образом, прокуратура создавалась в России как представительный орган императорской власти, осуществлявший от ее имени и по ее поручению повсеместный и постоянный контроль и надзор за действиями и решениями Сената, а также центральных и местных учреждений.

В руках генерал-прокурора сосредотачивались довольно широкие полномочия, и в отдельные периоды (например, при Екатерине II и Павле I) он выступал не только как блюститель законов, но и как министр финансов, внутренних дел, а начиная с 1802 г. генерал-прокурор стал одновременно министром юстиции.