Институты государственного управления в контексте стратегических вызовов российской экономики

Полное хозяйственное ведение. Первые попытки решения накопившихся экономических проблем предпринимались в рамках социализма как политической системы: предлагалось расширить правила игры и дополнить стандартный набор социалистических институций отдельными рыночными элементами. Так, в частности, появилась категория «полного хозяйственного ведения», введенная законом о собственности в СССР (Закон СССР от 6 марта 1990 г. № 1305-I «О собственности в СССР») [32] в отношении всех (тогда еще государственных социалистических) предприятий. В соответствии с этой категорией имело место следующее распределение полномочий между государством и предприятием: «предприятие владеет, пользуется и распоряжается указанным имуществом и по своему усмотрению совершает в отношении него любые действия, не противоречащие закону… Государственные органы решают вопросы создания предприятия и определения целей его деятельности, его реорганизации и ликвидации, осуществляют контроль за эффективностью использования и сохранностью вверенного ему государственного имущества и другие правомочия» (ст. 24). При этом «прибыль, остающаяся у государственного предприятия после уплаты налогов и других платежей в бюджет (чистая прибыль), поступает в распоряжение трудового коллектива предприятия» (ст. 25).

Данные положения органично дополнялись положениями закона о предприятиях в СССР (Закон СССР от 4 июня 1990 г. № 1529-I «О предприятиях в СССР»), в соответствии с которым «прибыль, остающаяся у предприятия после уплаты налогов и других платежей в бюджет (чистая прибыль), поступает в полное его распоряжение. Предприятие самостоятельно определяет направления использования чистой прибыли, если иное не предусмотрено уставом. Государственное воздействие на выбор направлений использования чистой прибыли осуществляется через налоги, налоговые льготы, а также экономические санкции» (ст. 21).

Поскольку возможность распоряжаться имуществом распространялась на все имущество предприятия, включая основные фонды, а эффективно реализовать права собственника (в том числе, например, право контроля) у государства, то есть у его представителей – должностных лиц вышестоящих органов, не было ни физической возможности, ни стимулов и желания, de facto право полного хозяйственного ведения, по сути, не отличалось от права собственности. Как отмечает венгерский историк и экономист Т. Крауш: «В рыночной экономике «собственник формальный» становится «реальным», когда интересы собственника заменяют собой интересы производителя»10 [34, с. 29]. В данном случае наблюдалась обратная картина: интересы пользователя заменили собой интересы собственника.

Государство устранилось от выполнения функции собственника, добровольно отказавшись от получения и присвоения результатов финансовой деятельности и ограничив свои поступления налогами. В этот период появляется бюджетная проблема, в основе которой лежит правовая коллизия между правами (возможностями) и ответственностью: с одной стороны, руководство предприятия могло распоряжаться имуществом предприятия по своему усмотрению, но в случае убытков они относились на государство как на конечного собственника. Это привело, например, к тому, что директора предприятий массово продавали выпускаемую предприятием продукцию по заниженным ценам (зачастую гораздо ниже себестоимости) принадлежащим им же кооперативам, а уже последние реализовывали ее вовне по рыночным ценам. Убытки относились на государство, а прибыль оседала в кооперативах.

Таким образом, расширение хозяйственной самостоятельности предприятий посредством «полного хозяйственного ведения» не привело к повышению эффективности деятельности государственных предприятий и решению народно-хозяйственных проблем.

Введенное в Гражданский кодекс и действующее ныне право хозяйственного ведения (ст. 295 ГК РФ) – это правопреемник права полного хозяйственного ведения и отличается от последнего лишь невозможностью распоряжаться недвижимым имуществом.

Модель управления государственным предприятием в соответствии с законом об аренде. Незадолго до введения модели полного хозяйственного ведения, также «в целях… повышения эффективности… народного хозяйства» принимается закон об аренде и арендных отношениях в СССР (Закон СССР от 7 апреля 1989 г. N 1529-I «Об аренде и арендных отношениях в СССР») [33]. Данный закон распространяет возможность легитимных арендных отношений на средства производства, когда целью отношений аренды является хозяйственное пользование, а объектами аренды могут выступать земля, природные объекты, имущество государственных предприятий» (ст. 1). То есть в соответствии с законом об аренде государственному предприятию разрешалось прекратить (полностью или частично) свою хозяйственную деятельность и получать доходы, сдавая свое имущество в аренду.