Институты государственного управления в контексте стратегических вызовов российской экономики

Для решения накопившихся проблем в этой области в 1999 г. разрабатывается и принимается «Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации» (Постановление Правительства РФ от 09.09.1999 г. № 1024) [36], а также региональные законы об управлении собственностью субъектов РФ и муниципальной собственностью. В Концепции впервые утверждается новый системный подход к управлению государственным имуществом, определены основные цели, задачи и принципы государственной политики в сфере использования государственного имущества. В частности, Концепция предусматривала увеличение доходов федерального бюджета на основе эффективного управления государственной собственностью, оптимизацию структуры государственной собственности, совершенствование управления и контроля за государственной собственностью и др. Вторая часть Концепции была посвящена приватизации. Однако Концепция не рассматривала приватизацию как самодостаточный универсальный инструмент повышения эффективности экономики. Напротив, в ней было зафиксировано иное понимание роли приватизации по сравнению с пониманием начала 1990-х: «Несмотря на то, что в результате массовой приватизации 58,9 процента предприятий стали частными, ряд поставленных целей не был достигнут: не сформирован широкий слой эффективных частных собственников; структурная перестройка экономики не привела к желаемому повышению эффективности деятельности предприятий; в ряде отраслей не удалось сохранить конкурентное положение предприятий на отечественном и мировом рынках. Для устранения перечисленных негативных тенденций необходимо изменить приоритеты государственной политики в области приватизации, разработать и реализовать новые подходы к решению вопросов, связанных с управлением государственным имуществом… Целью государственной политики в области приватизации в соответствии с настоящей Концепцией является кардинальное повышение эффективности функционирования российских предприятий и народно – хозяйственного комплекса в целом» (ч. 2, ст. 1).

Таким образом, Концепция включала в себя достаточно большой потенциал для развития экономики страны. Для практической реализации Концепции необходимо было незамедлительно разработать и законодательно утвердить инструменты ее реализации. Однако это было сделано с задержкой по времени, и только в 2013 г. была разработана и принята государственная программа по управлению федеральным имуществом [37].

За этот период произошла трансформация концептуальных подходов к управлению государственным имуществом – произошло закрепление позиции широкомасштабной приватизации, несмотря на провалы при ее реализации. Это нашло отражение как в основах государственной программы по управлению федеральным имуществом, так и в методологических аспектах управления государственным сектором в целом12.

2.3. Трансформация государственного cектора как объекта управления (2013–2019 гг.)

На протяжении всего периода реформ существуют споры вокруг масштабов и эффективности государственного сектора вообще, и российского в особенности. Данный вопрос неразрывно связан с концептуальными подходами к приватизации, поэтому он острый и актуальный. Здесь мы не рассматриваем теоретические подходы к понятию «государственный сектор», так как это является отдельным предметом серьезных исследований. Однако мы отмечаем, что не существует единого мнения по данному вопросу и существуют различные взгляды на его сущность и структуру. Глубокий критический анализ теоретических подходов российских исследователей представлен в работе Е.М. Балацкого и В.А. Конышева [38]. В целях нашего исследования важным является то, что «государственный сектор экономики – это некая часть, «кусок» национальной экономики, которая состоит из множества хозяйственных субъектов» [38, с. 9]. Тем самым, существуют свои отношения между субъектами данного сектора, имеет место синергетический эффект работы государственных предприятий, если их рассматривать как часть государственного сектора, полнее проявляются функции государства, направленные на создание общественных благ. На наш взгляд, это присуще любому теоретическому подходу к государственному сектору.

Аналогичная ситуация и множественность теоретических подходов у западных экономистов. Систематизация научных позиций западных ученых по отношению к государственному сектору и выбору критериев оценки его масштабов представлена в работе И.И. Смотрицкой и С.С. Шувалова [112], где авторы отмечают, что «существуют, как минимум, три альтернативные концепции: концепция функций; концепция собственности; концепция контроля… Наиболее распространенным в настоящее время можно считать определение ОЭСР, в котором в той или иной степени учитываются все три концепции с акцентом на концепции контроля» [112, с. 103]