Институты государственного управления в контексте стратегических вызовов российской экономики

Отсутствие единой позиции в теоретических подходах к понятию «государственный сектор» влечет за собой вариативность и в подходах к определению категорий, заложенных в законодательных и нормативных актах, а отсутствие четкой методологии к оценке размера госсектора естественным образом блокирует возможность полноценного анализа и прогнозирования его функционирования и развития. Как следствие, может формироваться неправильная идеология, которая найдет свое отражение в государственной политике по приватизации. Непосредственным результатом подобных ошибок является появление зауженных схем и концепций управления не только государственным сектором, но государственной собственностью и всей национальной экономикой.

Поэтому очень важно проанализировать формирование правового каркаса институционального поля по управлению государственным сектором, выявить проблемы с целью дальнейшего их устранения.

Основу государственного сектора составляет государственная собственность, понятие и структура которой закреплена в Гражданском кодексе РФ. В соответствии с Гражданским кодексом РФ, являющимся основополагающим документом, ст. 214 гл. 13 ГК РФ (Право государственной собственности): «Государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации – республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации). Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью.

Имущество, находящееся в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с настоящим Кодексом (статьи 294, 296)». Тут же дается трактовка казны: «Средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе Российской Федерации, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа».

Таким образом, Гражданский кодекс дает структуру собственности и в нем одновременно указывается имущественный аспект государственной собственности, т. е. имущество, которое закрепляется за предприятиями, либо не закрепляется и составляет казну.

До 2014 г. государственный сектор экономики традиционно рассматривался как целостный объект управления. Так, в Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации под государственным сектором экономики предлагается понимать «совокупность экономических отношений, связанных с использованием государственного имущества, закрепленного за федеральными государственными унитарными предприятиями, основанными на праве хозяйственного ведения или оперативного управления (далее именуются – унитарные предприятия), государственными учреждениями (далее именуются – учреждения), государственной казны Российской Федерации, а также имущественных прав Российской Федерации, вытекающих из ее участия в коммерческих организациях (за исключением государственного имущества, вовлекаемого в соответствии с законодательством Российской Федерации в бюджетный процесс».

Следует отметить, что состав государственного сектора экономики РФ впервые был дан ранее в документе правительства «О прогнозе развития государственного сектора» [39], принятом в соответствии с законом о государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития [40] (данный закон был отменен принятием закона о стратегическом планировании № 172-ФЗ в 2014 г.) [41].

В данном документе были зафиксированы следующие критерии отнесения хозяйственных субъектов к государственному сектору: государственные унитарные предприятия, в том числе казенные; государственные учреждения; хозяйственные общества, в уставном капитале которых более 50 процентов акций (долей) находятся в государственной собственности; хозяйственные общества, в уставном капитале которых более 50 процентов акций (долей) находятся в собственности хозяйственных обществ, относящихся к государственному сектору экономики.

Как видно из сопоставлений текстов двух документов – Концепции и Постановления о прогнозе государственного сектора – между ними есть несоответствие в определении государственного сектора. В Концепции государственный сектор рассматривается как совокупность экономических отношений, связанных с использованием государственного имущества, закрепленного за государственными предприятиями, а в документе о прогнозе развития государственного сектора указаны критерии отнесения хозяйственных обществ к государственному сектору.