Исследования по истории местного управления при Петре Великом

По указу 24 апреля 1713 года, учредившему ландратов, эти последние должны образовать губернский совет, и ландрат первого периода был не более как членом губернского совета. Тот же указ определял и сферу компетенции ландратской коллегии, и ее отношение к губернатору. Первая состоит в том, что «им все дела с губернатором делать и подписывать». Таким образом, в руках ландратского совета сосредоточивается весь круг дел губернского управления. Единоличная власть губернатора должна прекратиться; он становится теперь не более как председателем коллегии, к членам которой должен относиться «не яко властитель, но яко президент», и ему воспрещается решать какие-либо дела без участия ландратов. Определение числа голосов, которых губернатору принадлежало два, а каждому ландрату по одному, указывает на большую определенность устройства ландратской коллегии, где, следовательно, дела должны были решаться по большинству голосов, сравнительно с прежней коллегией воеводских товарищей, в которой способа решения дел при разногласии установлено не было. Таким образом, учреждение ландратов является попыткой заменить личное начало в областной администрации коллегиальным. К этому последнему Петр всегда был неравнодушен – и вот прежде, чем создать его в центре, он пытался ввести его в области.

Надо при этом заметить, что апрельский указ 1713 года предполагал учреждение таких же ландратских советов не при одних только губернаторах. По мысли указа такие же советы должны были быть образованы и при других второстепенных областных правителях, подчиненных губернатору, которые имели, однако, значительную долю самостоятельности, управляя отдельными частями территории губернии: при вице-губернаторах и обер-комендантах [97] . Но состав советов при второстепенных правителях должен был быть несколько уже губернского, а именно: при вице-губернаторах полагалось ¾, а при обер-комендантах ½ того количества ландратов, которое было назначено для губернского центра. Таким образом, коллегиальный принцип не ограничивался только губернией; он должен был быть проведен также и в те части, на которые делилась губерния, каковы были провинции, управляемые обер-комендантами. На практике, однако, этот пункт указа 1713 года не осуществился. Как мы уже видели, при общем назначении ландратов в 1714 году они были назначены только в губернские центры. Едва ли такие советы могли возникнуть и впоследствии: нам совершенно не встретилось документов, которые бы указывали на назначение их при обер-комендантах, тем более что в 1715 году и число самых обер-комендантов должно было значительно сократиться.

В связи, вероятно, с этой заменой единоличной власти губернатора коллегиальным учреждением в виде губернского совета ландратов был издан вскоре после назначения этих последних особый закон, подробно устанавливающий порядок ведения дел в губернской коллегии. Вот в главных чертах этот порядок. Заседание должно было начинаться чтением стоящего на очереди дела, что исполняется секретарем. Затем члены губернского совета, занимавшие места по порядку старшинства, «по разрядному списку, кто как написан в чинах» [98] , должны были подавать мнение, начиная с младших. Мнения эти следовало записывать и закреплять каждое подписью его подавшего. После подачи и подписи всеми своих мнений предписывалось «иметь диспуты» и только затем уже производить баллотировку, решая дело большинством голосов – «и с той диспуты, куда более голосов явится, так и вершить». Меньшинство должно было подписывать общую «сентенцию», содержащую мнение большинства, «понеже более голосов туда стало». Впрочем, члены меньшинства могли, подписав общую сентенцию, прилагать особые мнения. В заключение под угрозой смертной казни запрещалось секретарям и дьякам крепить указы о решении дел одним «по приказу своих принципалов». Такая тяжкая угроза нужна была, чтобы поддерживать введение коллегиального порядка в губернии [99] .

Губернский совет ландратов под председательством губернатора и должен был стать главным губернским правительственным органом. Ему была теперь подчинена вся существующая уже губернская иерархия, подчиненная прежде губернатору: обер-коменданты, стоявшие во главе провинций, и коменданты, правившие городами с их уездами. Указ 26 февраля 1714 года, вышедший как раз в момент назначения ландратов, предписывал неисправным в сборах комендантам чинить наказание и штрафовать их «губернаторам обще с ландраторами, смотря по винам» [100] .